河北省流域生態補償機制的實證研究

摘要 河流生態補償是保護河流生態健康，實現流域內社會經濟的科學可持續發展的成功措施。河北省率先在子牙河流域開展了生態補償的措施，進而在全省流域范圍內推廣，初步建立起了流域生態補償機制。本文在流域生態補償金制度實踐的基礎上，分析其中有待優化的方面，重點從機制和制度的角度提出對流域生態補償的完善策略。

關鍵詞 流域生態補償 子牙河 機制 河北省

中圖分類號：P425.2 文獻標識碼：A

一、現階段河北省流域環境的狀況分析

河北省位于我國的北方地區，全省地勢西北高東南低，省域內的河流大多發源于山西高原、太行山和燕山山地，流經華北平原，注入渤海。河北省境內分布著眾多的中小河流，主要有七大水系，即灤河水系、永定河水系、大清河水系、子牙河水系、漳衛南運河水系、北三河水系和黑龍港運東水系。根據2012年6月5日河北省環保廳發布的《2011年河北省環境狀況公報》，2011年全省河流水質總體為中度污染，主要污染物為氨氮、總磷和化學需氧量。七大水系中，灤河水系和永定河水系為輕度污染，大清河水系和漳衛南運河水系為中度污染，北三河水系、子牙河水系和黑龍港運東水系為中度污染。因此，要實現河北省“十二五”期間生態環境保護的總體目標，推動全省社會經濟在新的軌道上持續和諧發展任重而道遠，流域范圍內生態補償機制的建立和創新完善已迫在眉睫。

二、河北省子牙河流域生態補償的現狀剖析

2008年3月6日，針對子牙河水系水污染惡化的趨勢，改善子牙河水系水環境質量，河北省人民政府決定在子牙河水系主要河流實行跨各設區市界斷面水質COD目標考核并對造成水體污染物超標的設區市試行生態補償金扣繳政策。

1、考核的區域范圍。河北省實行的跨市斷面水質目標責任考核并試行扣繳生態補償金的地區主要涉及到了石家莊、邯鄲、邢臺、衡水和滄州5個市，總共48個縣。

2、生態補償金的扣繳標準。河北省在子牙河流域的生態補償金的扣繳依據是斷面水質COD的超標狀況，具體扣繳金額按照以下情況核算：一種情況是當河流入境水質達標或無入境水流時，超標0.5倍以下，每次扣繳10萬元；超標0.5倍以上至1.0倍以下，每次扣繳50萬元；超標1.0倍以上至2.0倍以下，每次扣繳100萬元；超標2.0倍以上，每次扣繳150萬元；另一種情況是當河流入境水質超標，而出境斷面污染物濃度繼續增加時，超標0.5倍以下，每次扣繳20萬元；超標0.5倍以上至1.0倍以下，每次扣繳100萬元；超標1.0倍以上至2.0倍以下，每次扣繳200萬元；超標2.0倍以上，每次扣繳300萬元。

3、生態補償金的用途。河北省扣繳的生態補償金額實行專款專用，全額用于規定項目。生態補償金主要用于以下項目：一是群眾飲水安全項目；二是下游經濟損失項目；水污染減排項目。

4、污染治理的配套措施并行。河北省政府在實行生態補償扣繳政策的同時，開展了河流污染綜合治理的“三大戰役”，即企業環境違法集中整治戰役、重點污染源治理攻堅戰役和跨界面水質全面達標戰役。在子牙河流域污染綜合治理的具體實施過程中，主要采取了企業排污控制、污染源在線監控和產業結構升級改造等途徑進行整治。

三、河北省流域生態補償機制存在的問題

河北省在子牙河流域探索和建立生態補償機制是一個創新性的舉措，對子牙河流域的生態環境質量的改善有重要功效。在總結子牙河流域生態補償政策的基礎上，河北省政府決定在全省范圍內的七大水系，56條河流試行生態補償金扣繳政策。但是，河北省在子牙河流域基礎上建立起來的生態補償機制還存在以下問題：

1、市場機制作用弱。從2008年3月河北省政府下發的《關于在子牙河水系主要河流實行跨市斷面水質目標責任考核并試行扣繳生態補償金政策的通知》到2010年的《生態補償管理辦法》，這一系列旨在推動流域內生態補償機制的建立和完善的政策性的法律法規文件，都是政府的行為，都是在行政框架內實施的。在流域生態補償的過程中，政府無疑有著不可推卸的社會職能，但過多的政府干預和主導會造成地方的補償積極性不高，達不到整體的效益。河北省流域生態補償是建立在獎懲處罰機制上的，流域之間缺少共同協調，從長遠來看，沒有以資源的優化配置為基礎的市場機制的保障，是難以維持長久的。

2、扣繳政策難保長期性。河北省在流域內實行的生態補償是根據斷面水質COD目標考核來確定扣繳金額，對于水質超標的市縣，由環保廳負責計算扣繳的總額，并由省財政廳執行扣繳。但這種扣繳政策并沒有考慮到各地區的經濟發展程度和不同的財政狀況，生態補償金讓各市縣的財政來負擔，勢必會對有些地區的社會經濟發展產生不利的影響，最終也不利于生態補償機制的長久持續發展。

3、流域內合作的缺乏。河北省子牙河流域生態補償的上下游之間財政扣繳進行補償，是在上級政府行政政策法令之下的被動行為，流域之間沒有形成自覺的協作體制。實施流域之間的生態補償，保護整個流域生態的科學持續發展離不開合作，這就需要打破地區和行業的界限，共同建一個有效地充分協商與聯動機制。

四、河北省流域生態補償機制的優化完善

（一）河北省流域生態補償機制的總體框架。

河北省流域生態補償機制的總體設計要根據當前的社會經濟發展狀況和“十二五”期間生態環境保護的總體目標，進行科學的規劃和設計。一般地說，生態補償機制都需要遵循以下原則：一是實現公平與效率；二是可持續和科學發展；三是政府和社會聯動。在堅持這些基本原則的前提下，河北省在建立流域生態補償的過程中可以進行如下的框架設計：

在這個總體框架中，生態補償機制是一個政府、企業和公民三位一體的全新機制，政府主要起著統籌全局和協調各方的作用，它指引企業和公民的行為，政府、企業和社會三者之間同時也是互助合作協商和監督的關系。

（二）河北省流域生態補償的制度突破。

完善流域生態補償的管理體制，河北省可以籌劃和建立一個“生態補償管理委員會”，，對各地區生態補償的進展情況進行督導和監查。建立起生態補償的問責制度和領導干部綠色GDP政績考核制度，切實讓領導干部把生態環境問題注重起來，采取生態補償措施。建立補償資金使用績效考核評價制度，對補償資金的使用進行嚴格的檢查和考核，并建立相應的獎懲機制，確保生態補償的資金全面到位和落到實處。

（三）機制架構下相關的政策和措施。

第一，尋求多元化的補償資金渠道。可以從以下幾個方面考慮：一是提高原有的水價和水資源費；二是加大政府的財政轉移支付和專項投入力度；三鼓勵各種形式的民間組織、環保社團以及個人參與到流域生態環境保護行動上。第二，實行“陽光補償”政策。加強上級對下級的監督和評估，充分發揮社會輿論監督和公眾監督的作用。第三，開啟民眾的智力。可以設立生態補償的聽證制度，也可以通過生態補償的相關宣導，讓民眾享有充分的知情權。□

（作者單位：燕山大學經濟管理學院）

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