我國公務員制度建構的歷史分析

摘要 我國公務制度經歷了從無到有的過程，公務員制度的建構隨著我們的社會大環境而變化，它在我國特有的環境下產生就必然受制于環境。它有自己的特色，卻也受著我國體制的制約，面臨多重困境。要變革這種局面，我們需要更為強硬的社會環境。

關鍵詞 公務員制度 環境 制度

中圖分類號：D693 文獻標識碼：A

我國從建國以來，社會環境不斷發生著變遷，社會環境的巨大變遷也促使著制度方面的變革。作為制度變革的一方面，我國公務員制度經歷了一個漸進的過程。建國后的很長一段時，我國在公務員的制度化方面都沒有太大進展，公務員的任用、選拔、退休等方面缺乏制度規范，在現實層面導致了公務員的管理混亂，滋生了許多不良現象。隨著我國的政治環境的改善、經濟也逐漸步上正軌，我國面臨由計劃經濟向市場經濟轉變的大環境， 同時國際大氣候也在不斷向我國輸送變革資源，發達國家的制度模式誘導著我們的變革方向。內外環境促使我國在探尋出路。早在1980年8月18日，鄧小平同志在中共中央政治局擴大會議上所作的《黨和國家領導制度的改革》的重要講話中指出：“要打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度……關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定……認真調查研究，比較各國經驗，集思廣益，提出切實可行的方案和措施?！?982年按照干部“四化”標準，開始調整各級領導班子。1984年，中組部和原勞動人事部根據中央書記的要求著手起草《國家工作人員法》。1985年更名為《國家行政機關工作人員條例》，與1986年形成第十稿，下半年更名為《國家公務員暫行條例》，即第11稿，在中央層傳閱。1987年黨的十三大和1988年全國七屆人大召開，決定建立國家公務員制度。1989年開始在國務院六個部委試點。1990年在深圳和哈爾濱兩市試點。1922年初鄧小平南巡講話，全國增加了許多推行公務員制度的試點。1992年10月黨的十四大報告指出，盡快推行公務員制度。在此期間，《國家公務員暫行條例》修改稿已達26稿。1993年8月14日，李鵬總理正式簽署頒發條例，決定于1993年10月1日開始實施。 至此，我國的公務員管理有了正式制度的支撐。2005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議審議通過了《中華人民共和國公務員法》，該法自2006年1月1日正式實施，成為我國公務員管理的基本制度規范。

一、理論架構

任何制度的產生都有其特別的制度環境，從一般意義上講，是環境催生了制度的形成。因為環境是一個客觀存在的大氣候，人的思想行動時刻都受著周圍環境的影響，而這些環境進而會影響我們的價值判斷，而一旦我們的價值判讀因此而確定后，我們的制度也就自然會被我們的價值判斷左右著。當然，我們從制度到價值再到制度的分析模式并不是一種單向的流動。從一般的常識我們便知，制度也可能塑造一種環境。制度經濟學給我們的一個最基本的判斷是：制度是一個國家或社會進步或倒退的根本因素。從表面上看，一個社會的進步抑或倒退確實與制度有十分緊密的聯系，但我們并不贊同制度決定論。因為當我們進一步追問制度的來源時，我們就會陷入困境。因為制度畢竟不可能憑空而生，按照一般的邏輯，根源的部分才是事物的決定因素。當我們追問制度的來源問題時，我們自然會想到社會環境。從社會現實層面，我們能夠找到大量支撐這一論點的例證。從各國多樣化的制度模式上，我們就能看到社會環境對制度的影響。正是環境的不同，才導致了制度上的差異。同時，環境不僅決定了產生什么樣的制度，還決定了制度的效力。制度移植的“水土不服”即說明了制度環境對制度效力的影響。在此，用圖式表示為：

我們得出的結論是，雖然制度也在促使環境的變化，但從根源上考察，則是環境決定了制度，制度的形成和變遷也正是環境變遷的結果。一種制度要發揮作用必須要有與之相適應的社會環境，否則制度的效用就會受到影響。在嚴重的情況下，制度就成了一種擺設，為非正式規則所取代，這就是我們常說的潛規則。

正式規則不起作用，即證明這種制度不符合當時當地的環境。當正式規則與社會環境嚴重不符時，就會形成一種制度變革的壓力，最終實現制度的變革。

二、我國公務員制度建構的生態環境

一種制度從無到有，從雛形到不斷完善，總會伴隨著社會大環境的變化。我國公務員制度的建構過程也一樣，社會環境的變遷促使了我國公務員制度的建立，并進而影響了我國公務員制度的內容，形成了自己的特色。我們可以將從建國后的社會環境劃分為兩個階段。

第一階段：建國后到改革開放（1949-1978）。

建國之初，我們面臨內憂外患的社會環境，抓生產、抓革命成了這一時期的主題。社會環境的不穩定、加上政策導向的失誤，使得正式的制度規范很難建立，再加上那一時期特殊的政治環境，即使有正式的制度規范都很難發揮作用。在那個時代，人們對制度的需求是不足的，自然地，制度的缺失也就成為普遍現象。再加上建國后，我黨并未意識到這種管理模式存在的弊端，尤其是未能得到最高領導層的重視，因此，這種管理模式被逐漸固定了下來，黨管干部原則就成了僅有原則而無制度的公務員管理模式。

第二階段：1978年至今。

1978年后，我國的社會大環境大為改善。政治上停止了殘酷斗爭，經濟上走上了具有中國特色的社會主義市場經濟道路。社會環境穩定了，在穩定的環境下，人們才有可能進一步尋求更高的需求，有需求才可能形成變革的壓力。從政治斗爭走向以經濟建設為中心的大轉變，需要的不僅是人、財、物，更多是有一套能給人們權利和尊嚴的制度規范。這樣的規范起碼應具備公平、透明的特點，并能為人們所尊崇。權力應得到足夠的限制，否則就必然侵蝕社會和個人利益，這是一個現代人所具有的常識道理。而我們為獲取這樣的常識付出了慘重的代價。當我們發現再這樣發展不下去的時候，環境迫使我們不得不進行變革。在由計劃經濟向市場經濟的轉變過程中，我們發現過去那中權力高度集中、領導干部掌握很少受限制的權力很難再維持下去，于是，我們迫切需要變革我國的政治系統。作為改革的一方面，公務員的改革也被提上了日程。以前的那種僅憑領導個人意愿錄用公務員的制度帶來了嚴重的積弊，公務員素質差次不齊，權力巨大，并且很少受到監督，由此造成了行政效率低下、腐敗盛行。于是，我們急切的要尋找一條出路，需要結合本國實際逐步建立起了現在的公務員制度。

三、我國公務員制度的特點及現實困境

我國公務員制度雖然借鑒了國外公務員制度的一些方面，但總體上來看，本土特色更為突出。它沒有西方的兩官分途和政治中立，而是實行的黨管干部和強調政治立場的正確性。這兩點最能體現我國公務員制度的特色。我黨領導著我國的各方面建設，它必然要體現作為執政黨的意志，這一點對任何國家和政黨都是適用的。由黨統一管理干部既有其優點又有其不利的方面，可以說正是我國的政治體制塑造了具有中國特色的公務員制度，而在特色之下又隱含著現實的困境需要克服。在維護國家穩定和制度變革之間存在著大量的困難，在傳統和現代之間存在著差距，在國內外的對比中，感覺到自己的巨大落差，這些因素綜合起來就形成了我國公務員制度面臨的種種困境。

（一）黨的領導與公務員制度建構的矛盾。

一方面我們希望克服腐敗、減少政府干預，另一方面我們又需要維護黨的領導。這二者之間是否能尋求到一種平衡決定了我們愿望實現的程度。我國公務員制度的建設在我國的這種政治體制改革中生長自然也避免不了這種體制的影響。我們要克服困境，沒有現成的模式可供參考，留下來的則需要我們的創新。

（二）民主制度與公務員制度的同步。

從西方發達國家的公務員制度的建構路線就可以發現， 西方發達國家的民主化過程和公務員制度化過程是相對分開的，是先完成基本的民主化過程后才開始公務員制度化過程的。換句話說， 就是先通過民主化過程， 建立起比較完善的民主政體制度， 培育起比較成熟的民主價值理念， 而后隨著民主化進程的深入， 出于對民主制度本身的一些缺陷的矯正的目的， 才逐漸啟動了公務員制度化過程， 建立和完善現代公務員制度。在民主化過程還沒有一個明顯的成果的時候， 出于經濟社會發展的需要， 公務員制度化過程又開始啟動了。公務員制度是以民主制度的限制性保護措施的面目出現的， 其本身在價值和制度安排方面都帶有一定的反民主色彩。于是， 當民主化過程和公務員制度化過程同時進行時， 兩者在價值和制度設計上就必然會出現沖突。

（三）公務員管理存在一些問題。

我國的公務員管理存在諸多問題，這些問題存在于我們的公共部門，而治理起來有一定的困難。因為體制內的監督措施已經不那么有力，而體制外監督又面臨重重障礙。在這種情況下，即使有制度可以作為治理依據，卻因為執行上的問題而收效甚微。對于目前我國公務員管理中的問題，我們需要的是一種更加強硬的社會環境，這種環境需要恰當的時機才能形成。只有在時機出現的時候，改革才可能具有實質性的進步?！?/p>

（作者：李天兵，西華師范大學管理學院，助教，碩士；李其原，西華師范大學管理學院， 副教授）

注釋：

劉俊生.國國家公務員制度概論中國政法大學出版社1995.12.

房波.代中國公務員制度發展的困境分析.云南行政學院學報，2008（4）.107.