我國農村社會救助制度的完善建議

摘要 農村社會救助制度是我國農村社會保障重要組成部分，對促進我國農業和農村經濟發展具有重要作用。我國農村社會救助制度經過多年的發展取得一定的成就，但存在許多缺陷，應當建立完善的法律體系，完善農村社會救助運行中的不足，促進農村社會救助進一步發展。

關鍵詞 農村社會救助 問題 完善建議

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

一、農村社會救助的概念及現狀

（一）農村社會救助的概念。

社會救助是指國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質幫助和服務。農村社會救助制度是指國家和集體對農村中無法定義務撫養人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人和因病、因災、缺少勞動能力等造成生活困難的貧困對象，給予現金物質幫助或者扶持他們的生產，使他們能夠維持最基本的生活條件。目前，我國農村社會救助制度的項目比較多，主要有五保供養、農村最低生活保障、自然災害救助以及醫療救助等等。

（二）農村社會救助的現狀。

目前我國農村社會救助項目范圍不斷擴大，我國政府先后制定了大量的關于農村社會救助的法律法規，主要有 2003年《關于實施農村醫療救助的意見》，2006年《農村五保供養工作條例》，2007年《關于在全國建立農村最低生活保障的通知》，以及2011年《國家自然災害救助應急預案》。目前我國農村社會救助項目包括五保供養、最低生活保障、自然災害救助以及醫療救助，教育救助，司法救助等等。我國農村社會救助最基本也是最重要的制度是農村最低生活保障。農村最低生活保障制度（簡稱“農村低保”）是在2007年在全國范圍內建立的。2007年溫家寶總理在《政府工作報告》中提出要全國范圍內建立農村最低生活保障制度，隨后國務院發出了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》明確要求要2007年在全國建立農村低保制度。我國農村社會救助的資金投入和標準也不斷提高，越來越多的人被覆蓋進來。隨著我國農村低保標準的不斷提高，全國農村低保人數2004年到2007年間翻了三番，2009年達4700萬人，到2011年底農村低保人數已達5300萬。其它農村社會救助項目也取得了很大的發展。

二、農村社會救助存在的問題

（一）缺乏完善的法律體系。

目前，國務院及有關部門對一些救助項目制定了專門的法規和規章，尚未頒布農村社會救助的基本法，另外忽視專項救助項目的建設，不同制度間缺少銜接，此外一些社會救助立法方面還存在很大的空白，實施救助時無法可依，在農村社會救助具體的操作層面上，缺乏標準的入戶調查、救助實施程序等。

（二）農村社會救助水平低。

我國農村社會救助不論一般項目還是專業項目，都存在救助水平低，救助嚴重不足。在農村社會救助中的專項項目方面，農村居民沒有能受到有效的救助。貧困人口的患病率較高，其中相當一部分人因病致貧，得不到及時的醫療救助，有些人甚至根本得不到醫療救助，另外其它專業救助也滿足不了實際的需求。即使比較廣泛建立的五保供養，最低生活保障，它們所確定的救助標準也很低。由于我國地方政府財力有限在制定標準時，把標準壓的很低，許多對象被排除在外，實際操作中又存在很多不確定因素，救助對象難以得到理論上的救助標準。 就農村最低生活保障而言，調查的低保對象所在家庭上個月領取的低保平均為138.8元，而維持家庭生活一個月最少需要406元，兩者之間還有很大的距離。

（三）專業化程度不高。

1、農村社會救助基層管理力量薄弱。

我國農村社會救助主要是由基層的干部來負責，但是沒有足夠專職民政人員，每個村子有一名到三名人員來協助管理。許多地方社會救助崗位兼職現象十分嚴重，有些崗位形同虛設，并且人員經常變動，這些人員不熟悉農村社會救助的專業知識和法律法規。他們在工作中不能對那些需要救助的人及時統計，不能得到準確的數據，以及對農村社會救助工作理解有偏差，不能使需要救助的人及時得到救助。

2、農村社會救助的管理形成了“多龍治水”的格局。

我國目前社會救助資源安排在許多部門，各個部門管理各自負責自己的那一部分，不同部門缺乏協調性，有些社會救助需要不同部門協作運行，但是沒有建立統一的管理機構，也沒有制定規范性文件來規范這些內容，這嚴重影響農村社會救助制度實施的成效。

（四）農村社會救助資金缺乏。

我國地方政府隨著農業稅的取消，財力也日趨緊張，加上農村社會救助主要來自政府的投入，籌資渠道的單一化使得農村社會救助資金嚴重匱乏。財政投入資金的匱乏使部分地區尤其是中西部地區農村的低保只覆蓋到了絕對貧困人口，相當多的相對貧困人口還未能享受到低保待遇。

另一方面用于發放這些救助資金所需的工作機構人員編制、待遇和工作經費的缺乏也制約著農村社會救助的發展。

（五）農村社會救助缺乏有效監督。

現行農村社會救助還未做到完全公開和透明，有些地方出現了人情保、關系保的現象；有些未達到條件的人員，偽造有關材料進行騙保；全國很多地方出現了政府官員截留、挪用、貪污農村社會救助資金的案例。政府監督部門監督農村社會救助具有滯后性，缺乏嚴厲的懲罰措施，使得監督顯得無力，以及缺乏相關渠道，社會公眾對農村社會救助工作不能進行有效監督。

三、農村社會救助制度的完善建議

（一）加快農村社會保障制度的立法進程。

我國應當建立完善社會救助法律體系，包括出臺《社會救助法》、出臺單項救助項目新的法律法規、修訂已有法律法規。目前我國急需一部《社會救助法》這樣的基本法，對社會救助的對象、范圍、社會救助資金的管理、社會救助機構的設置、公民享受社會救助權利、程序等做出規定，使農村社會救助得到最基本的規范。2008國務院法制辦公室公布了《中華人民共和國社會救助法》草案。這部建議稿很好，規定了農村社會救助包括：農村最低生活保障、專項救助、自然災害救助、臨時救助、其它救助。五保供養制度可以歸入農村最低生活保障制度，因為兩者都是保障農民最基本的生活，這兩項制度不能同時適用，對于符合五保供養條件的人應當適用《五保供養條例》，農村扶貧是國家的一種政策，不宜歸入農村社會救助法律制度層面。我國應當盡快完善此法，使此法早日出臺。在基本法的基礎上，制定和完善農村社會救助各個項目的規章制度，以及專項救助項目的建設，制定規范的社會救助程序，盡快彌補一些社會救助項目的空白，同時把一些能夠從政策上升到法律項目提升到法律的軌道。

（二）加強農村救助的專業化建設。

目前農村社會救助項目分散在多個部門，必須建立綜合協調管理體制，統籌社會救助管理，整合救助資源，將各部門的救助資源進行統籌規劃和安排，建立有效的運行機制，使救助資源得到科學的使用。由于民政部門掌管著許多農村社會救助項目，對農村社會救助項目比較熟悉，農村社會救助應當盡快建立以民政部門為主管部門，各個部門協助運行，社會參與的農村社會救助機制。

另外加強對農村社會救助工作人員培訓，使他們掌握專業的知識，熟悉有關法律法規和政策，熟練掌握有關技能，加強對農村社會救助理念的宣傳，樹立國家責任，公民權利的觀念，消除他們思想中的恩賜觀念。政府應當在農村社會救助工作中，確定一定數額的工作經費，使農村社會救助工作人員積極開展工作，使社會救助資金有效運行。

（三）提高農村社會救助的透明性，提高農村社會救助的有效監督。

農村社會救助應當是一項陽光透明的工程，有效的監督機制是整個農村社會救助的關鍵。首先，運行機制要公開透明。相關部門對農村社會救助資金的收支，各個項目內容，救助人數定期予以公布，使農村社會救助每一分資金都是透明的。其次，完善政府監督。政府農村社會救助監督部門特別是審計部門應當對農村社會救助及時監督，監督工作應當貫穿農村社會救助工作的全程，而不僅僅是事后調查，并定時公布監督的結果。最后，完善社會監督。農村社會救助應當發揮社會公眾的力量，使群眾和媒體通過相關平臺了解社會救助工作，有效監督社會救助工作

（四）加強農村社會救助資金籌集。

社會救助資金的籌集是農村社會救助制度的一個不可忽視的關鍵要素。目前農村社會救助的大部門資金都是政府投入的，社會資金只占很小的一部分。首先政府應當繼續發揮主要作用，加大對農村社會救助資金的投入，科學合理確定各級政府資金投入比例，確保基層財政有足夠的資金進行及時的配套。其次鼓勵更多的非政府組織參與農村社會救助，吸納更多的社會資金參與到農村社會救助工作中 ，彌補農村社會救助資金的不足。

（五）發揮非政府組織的作用。

農村社會救助工作開展最大障礙是能夠利用的資源嚴重不足，社會救助資金嚴重缺乏。應當充分發揮非政府組織更加具有公益性，更好吸納社會資源，社會救助更加專業化，在社會救助中更加具有針對性，提供高質量服務的優勢，彌補政府在資金、精神救助及其他專業服務等方面的不足。非政府組織在管理上具有優勢，在社會救助上可以做到公開透明，能夠消除政府在工作上的貪污和浪費，可以更好的建立透明的社會救助機制，形成示范帶頭作用，提升公眾的信心，也有利于其充分利用社會資源，吸引更多的力量為農村社會救助進行捐贈，提供高質量和規范化的服務。我們應當鼓勵和支持成立更多非政府組織，有條件的政府通過政府購買服務的方式支持非政府組織的發展，同時政府發揮好溝通協調機制，讓非政府知悉更多的農村社會保障信息，減少行政干預。非政府組織應當有自己獨立的資金，科學合理規劃自己的農村社會救助計劃。非政府組織自己應當建立完善的運行機構，增強自己的專業性，提高在農村社會救助透明性，發揮自己在農村社會救助的帶頭示范作用，為農村社會救助的健康發展貢獻自己的力量。□

（作者：廣東商學院2010級民商法研究生）

參考文獻：

[1]金菊，李雪.黑龍江省農村社會救助制度存在的問題及對策建議.哈爾濱商業大學學報社會科學版， 2009，（3）.

[2]陳佳貴，王廷中.中國社會保障發展報告（2010）.社會科學為文獻出版社，2010.

[3]莫汀.完善中國農村社會救助制度制度淺析.四川勞動保障， 2011，（6）.

[4]韓新寶，葉淑芹.我國農村社會救助的體系的現狀、問題與對策探討. 廣東農業科學， 2011，（3）.

[5]凌文豪.新時期中國農村社會救助體系建設現狀及存在問題.平頂山學院學報， 2011，（6）.

[6]劉佳政.農村社會救助若干問題探析.科學信息學術研究，2008，（7）.

[7]崔秀榮.貧困地區農村社會救助現狀、問題及政策選擇.農村經濟， 2008 ，（4）.

[8]潘保興.當前我國農村社會救助制度存在的主要問題及對策.中小企業管理（下旬刊），2009 ，（10）.

[9]謝宜彤.我國農村社會救助體系建設成就與問題.當代經濟， 2010，（19）.

[10]關麗蘋.傳統農村社會救助與農村最低生活保障制度的比較.江蘇工業學院學報社會科學版， 2008，（1）.