美國住房保障制度的做法、教訓及啟示

摘要 世界各國將住房大多分為公屋或私屋。公屋是由政府買單的保障性住房，而私屋則是私人擁有不享受政府買單優惠的自建或市場化的商品房。作為老牌資本主義強國，美國自20世紀30年代就已經開始探索低收入家庭的住房保障問題，至今已近百年，值得我們深入研究。本文將討論美國發展保障性住房的經驗教訓及其對我國發展建立可持續性住房保障體系的啟示。

關鍵詞 住房 保障制度

中圖分類號：F830.5 文獻標識碼：A

一、美國住房保障的做法及教訓

美國低收入家庭住房保障方式主要包括直接建設公共住房、政府資助開發出租房及政府提供租房補貼。

（一）政府建設公共住房。

美國公共住房項目起步于1937年，是迄今為止美國最大的住房補助項目。公共住房由美國政府投資建設，由租戶支付運營費用。地方政府為工程建設發行債券，債券的本息則由聯邦政府支付，運營及維修更新費用則由房租支付。公共住房項目的開展，為低收入家庭提供了合適的住房，緩解了低收入家庭的住房問題，在經濟低迷時間，大規模的公共住房投資也刺激了經濟的發展。但由于自身的缺陷，公共住房最終走向衰落。

1、貧困集中。

公共住房最初的目標對象是低收入工薪家庭。但是隨著時間的推移，公共住房居民變得越來越貧困。一方面項目規定當租戶收入超過公共住房允許的最高收入時，將不能繼續留在期內，必須搬出。另一方面，由于聯邦住房管理局的房貸保險使大部分工薪家庭能夠通過貸款購買價格合適的住房。如此，公共住房居民平均收入持續下跌，導致公共住房逐漸演化為“貧民窟”，貧困集中現象日趨嚴重。貧困集中常常伴隨著種族隔離、暴力犯罪、吸毒販毒等現象，甚至會對周邊社區產生影響。

2、管理不善。

市場經濟早已證明，公共部門永遠趕不上私營資本的運行效率，這一點即使是崇尚自由市場精神的美國也不能幸免。公共住房的管理在許多方面遭到公眾和學者的詬病，這主要表現在：

（1）資源分配不公。由于審查申請人的租住資格特別是審查對比不同申請人的資格時存在事實上的困難，因此在某些城市，決定誰有資格入住時，更多的是根據申請人的私人和政治關系，而不是申請人的現實狀況，這種腐敗現象也不只一次地出現于國內許多城市。

（2）管理水平低下。公共住房由聯邦政府統一建設和管理，這種高度集中的管理方式將公共住房與其他房地產市場割裂開來，這使其在吸收先進的管理技術和管理實踐經驗方面步履緩慢。由于場地管理人員責任和權力有限，導致租戶的反映和投訴很少能夠得到及時反饋和處理。

（3）體制積弊難克。公共住房的體制是公有國營，其弊病中國人早已熟悉。管理方缺乏管理的積極性，承租方更缺乏日常維護的自覺性，因此公共住房衰敗的速度要比其他類型的住房要快的多。

3、資金困境。

在房屋壽命前期，公共住房的運營費用問題并不突出，然而隨著時間的推移，一方面由于通貨膨脹和房屋老化造成維修費、建筑系統更新等運營支出上漲，另一方面如前所述公共住房居民變得越來越貧困，房租支付能力下降，導致運營費用最終超過了房租收入，政府不得不貼補費用以維持其運轉，然而即便富如美國，仍然無法承受如此沉重的財政負擔。根據1990-2003年資料顯示，美國政府撥付的運營補助和設施維修資金從來就沒有滿足需要。

4、資源浪費。

由于上述原因，一些管理不善的公共住房逐漸走向衰敗，有條件的居民紛紛搬離，另外，隨著美國經濟的發展，家庭的購買力增強，無力獨自購房的家庭相對減少，這些因素導致部分公共住房閑置，不得不提前拆毀或挪作他用，造成資源浪費。

（二）政府資助私人機構開發出租房。

美國政府資助私有資本開發的出租房主要體現在三個方面，一是稅收補貼，二是抵押貸款補貼，三是補貼出租方。

1、低收入住房稅收補貼。

盡管建設公共住房提供給居民的做法更直接、更明顯，但實際上在美國，對低收入住房的補貼主要來自于稅收補貼。1986年實施的《稅制改革法》設立了低收入住房稅收抵扣（Low-income housing tax credit，LIHTC）條款，刺激了對低收入租賃住房的投資熱情。根據該條款，投資者可以連續10年得到稅收補貼，即投資者可從所得稅中減免相應于補貼的數額，條件是投資者開發的出租房必須按照規定的租金標準向低收入家庭出租15年。補貼的數額取決于工程直接成本，地理位置和項目中低收入住房的比例，通常為工程直接成本的4～9%。該條款消除了投資者對低收入住房低利潤的顧慮，激發了他們的投資熱情。根據HUD2009年的數據，截至2006年，低收入稅收抵扣計劃已經惠及2.9萬個項目超過160萬套住房，超過了公共住房項目。

但低收入住房稅收抵扣計劃缺點也很明顯。首先， 稅收補貼資助的住房實行統一的租金標準，不能隨租房者的收入變化而適時調整。當租房者的收入下降時，其支付的租金占其收入的比例就可能上升并超過其承受能力。其次，該計劃易導致貧困集中，因為稅收優惠直接面向低收入住房，因此投資者為了得到最高優惠（9%），往往只開發純低收入住房小區，容易導致住房隔離現象，形成貧民窟。第三，該計劃無法提供連續性的稅收優惠。一些享受稅收優惠的項目當15年期滿后轉變為市場利率租賃房時將會面臨風險。最后，2008年爆發的金融危機更是放大了該計劃的其他弱點，由于投資商在金融危機中損失巨大，或者破產或者被政府接管，因此他們對稅收優惠的需求破滅了。以加州圣何塞市為例，許多投資者退出了投資稅收優惠證的市場，低收入住房項目已經難以吸引到私人資本投資。根據該市政府的數據，2009年的投資額已經從2006年的90億美元下降到45億美元。投資商將不得不尋求其他形式的補貼或者被迫提高租金。

2、抵押貸款補貼。

自20世紀60年代起，美國政府通過不同形式，為開發商提供低于市場利率的貸款，降低住房開發成本，從而使房屋所有者可以征收低于市場水平的房租，以滿足部分“夾心層”家庭（不符合公共住房規定，但無力在市場上獲得住房的家庭）的住房需求。但70年代由于通貨膨脹導致運營費用超出了租金收入，使許多工程陷入困境，導致無數項目貸款違規，而且同稅收補貼一樣，貸款補貼也導致固定房租，而不考慮租戶的實際收入變化。

3、出租方補貼。

為改善稅收補貼和貸款補貼的局限性，20世紀70年代，美國政府采用新的補貼方法，直接為出租戶提供補貼。該計劃向房東支付租房者收入25%與市場租金的差值，因此，租房者的房租和政府補貼都可隨市場租金的變動而調整。但由于市場租金不僅包含了貸款償還和運營支出，還包含投資者利潤，這使開發商缺乏控制成本的動力，導致項目開發和運營成本居高不下，政府財政不堪重負。

（三）政府向租房者提供補貼。

自20世紀80年代起，美國政府開始向低收入家庭提供租金補貼，幫助他們獲取私人住房市場上的現有住房。其基本做法是設立一個標準租金，標準租金與低收入家庭收入30%的差值部分由政府以租房券的形式補貼，低收入家庭持租房券自由選擇市場上的房屋。與其他保障方式比較，租金補貼花費較小，管理成本較低，提供給低收入家庭的選擇較靈活，因而受到不少學者的推崇。

但租金補貼的形式也存在其先天不足，擁有租房券不能保證低收入家庭能夠使用它。首先，當房地產市場供不應求，房價飛速上漲時，使用租房券不一定能租到價位合適的房子，因為一個相對靜態的補貼標準難以跟上動態上漲的租金，其次，當房市升溫時，房東未必愿意接受租房券持有者，因為在眾多持幣待租者的等待下，誰都不愿找麻煩去完成一系列的行政審核程序。第三，在這種情況下，持租房券者只能選擇較差地段的社區，從而逐漸形成貧民窟現象。

二、美國住房保障制度對我國發展保障性住房的啟示

美國保障性住房百年來的發展告訴我們，建立完整的住房保障體系不可能一蹴而就，必須根據本國的實際情況，根據時代特征，順應時勢，逐步演化而成。與美國不同，我國仍是發展中國家，社會經濟發展比較落后，城市人口中70%以上中、低收入家庭，因此我國的住房保障制度只能以低水平、廣覆蓋為目標。目前，我國已逐步建立起多層次的住房保障體系，城市最低收入家庭、老人、殘疾人等承租政府提供的廉租住房，收入家庭購買經濟適用房；“夾心層”家庭（不符合經濟適用住房條件，暫時買不起商品房的家庭）承租公共租賃房（或稱經濟租賃住房），中等收入家庭購買限價商品房。發展建設保障性住房關系國計民生，我們需要在借鑒他國經驗和吸取他國教訓的基礎上，使我國多層次的住房保障體系走上可持續性發展的軌道。

（一）政府主導低收入住房的供給。

建設廉租住房、經濟適用住房和經濟租賃住房是為了實現低收入者的居住權，強調的是住房的生活資料屬性，屬于準公共產品，因此政府而不是開發商應承擔提供低收入住房的責任。政府應當建立專門的、非營利的低收入住房建設機構，根據經濟社會和低收入家庭的需求，統籌安排，合理規劃，向低收入家庭提供物美價廉的住房。

（二）拓寬保障性住房建設融資渠道。

美國發展保障性住房的教訓說明，完全依靠政府投資發展低收入住房注定會因資金困境而走進死胡同，我國經濟條件與美國無法相比，而低收入住房覆蓋面更大，更應該拓寬融資渠道，增強低收入住房可持續發展的能力。具體建議如下：

1、嚴格控制經濟適用住房成本。

確保提供“經濟適用地”。盡管經濟適用住房用地由政府劃撥，但其成本仍然包含征地及拆遷安置補償費用。因此，政府在供地時，應提前測算，對經濟適用住房項目劃撥供應“零價地”或“低價地”。

充分利用地方政府債券。目前，我國房地產開發資金來源單一，基本上由自由資金和銀行貸款組成，經濟適用住房成本也規定應包含貸款利息，若用地方政府債券替代銀行貸款，具備成本優勢。一是地方債券利率低于貸款利率，有利于降低成本；二是地方債券利率高于國債利率，且有政府信用擔保，有利于吸引民間投資，即拓寬了居民投資渠道，又解決了建設資金問題；三是地方債券本息可計入經濟適用住房成本，通過銷售回收，不用政府負擔。

2、多渠道、多方式籌措廉租住房、經濟租賃房開發和運營資金。

美國的教訓告訴我們，租賃房建設難，后期運營更難，難點在資金，因此必須多渠道、多方式籌措資金。建議資金來源如下：

（1）經濟適用住房利潤。按規定，經濟適用住房可取3%的利潤，但若由政府非營利機構建設，則利潤部分可作為租賃房資金。

（2）對商品住房設立低收入住房發展基金。當前，開發商的高利潤已成為不爭的事實。以青島某項目為例，2009年取得土地使用權，樓面地價為1790元/m2，2011年房價已飆升至20000元/m2，利潤可見一斑。因此，建議對實行市場調節價的商品住房可按時段、區域或土地級別依據該區域統計均價設置標準價，超出標準價的項目按一定標準的征收低收入住房發展基金，此舉有利于合理控制房價。

（3）利用稅收優惠政策，吸引社會資本。雖然美國的低收入住房稅收優惠政策備受爭議，仍然不失為一種可以借鑒的融資手段。政府可向投資者提供一定的稅收優惠，鼓勵社會資本參與租賃房的發展，減輕政府的資金壓力。

（4）公有資金。當上述資金不足時，可動用土地收益，公積金收益等公有資金彌補租賃住房資金的不足。

3、科學設置限價商品住房運作模式。

當前，限價商品住房的運作模式是限房價，競地價，雙向擠壓開發商的利潤空間，甚至會出現虧本的情況，這時不可避免的會出現偷工減料的現象，使房屋品質得不到保障。因此，限價商品房項目應當在保證開發商一定利潤的情況下（例如6-8%），測算土地出讓金的最高價，然后通過招標，在最高價范圍內實行價高者得的出讓方式。如此，才能確保限價商品住房的健康發展。

4、科學規劃，重視城市可持續發展。

美國保障性住房的發展常常導致貧困集中，我國大多數城市對保障性住房的建設往往也喜歡追求成片開發，追求規模效應，這種建設模式也極易導致貧困集中現象，不利于社會穩定。另一方面，市場經濟的發展不可避免的導致貧富分化，從國際上看，富人區、平民區、貧民區也普遍對立而統一的存在。當前我國正大力建設和諧社會，要求我們必須重視解決這一問題。出路之一是從全局出發，對保障性住房科學規劃，合理布點，既要防止貧困集中，也要防止過分混居造成社會整體經濟效率的損失，確保城市的和諧與可持續發展?！?/p>

（作者：國家發展和改革委員會國際合作中心，經濟學博士，北京大學光華管理學院在站博士后，研究方向：城市經濟與金融、能源金融、產業經濟）