從《行政強制法》第二條談我國行政強制執行制度

摘

要 行政強制法與行政處罰法、行政許可法并稱為行政程序立法的“三部曲”。行政處罰行為與行政許可行為均由單行法予以規范，相比之下，行政強制在實踐中存在嚴重問題，既存在“亂”和“濫”的問題，也存在“軟”的問題，一方面使行政強制侵害了老百姓的合法權益，形成緊張的官民關系；另一方面使正常行政職能不能完全發揮，最終損害公共利益。因此，《中華人民共和國行政強制法》的出臺對于規范我國行政強制制度具有重要意義。

關鍵詞 行政強制 執行機關 裁執分離

中圖分類號：D631.6 文獻標識碼：Ａ

新出臺的行政強制法圍繞行政權和當事人權利這一基本關系，將立法目的定位于規范、保障、監督行政強制權以及保護當事人權益，平衡公共利益和個人權益。對其認可肯定的同時，學界也注意到相關疏漏，《行政強制法》對于許多實踐中亟待解決的問題予以回避，也存在與現存法律競合沖突的情況。本文主要通過對《行政強制法》第二條的解讀，來分析我國行政強制執行體制的問題及解決路徑。

一、行政強制執行機關：行政機關還是人民法院？

《行政強制法》第二條第三款規定：“行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。”同時在第十三條、第五十三條也有“申請人民法院強制執行”的類似規定 ，針對此處的執行機關是行政機關還是人民法院，筆者進行如下探討。

行政法上有一個很重要的特點，即行政主體有很強的優越性，這種優越性很突出的表現就是行政的自行強制權。無論是《行政訴訟法》還是《行政強制法》均規定行政機關可以“申請人民法院強制執行”，目的就是給行政強制執行制度加一個安全閥。有觀點認為：“申請法院強制執行中執行機關是人民法院，理論上行使的是司法權，但考慮到我國行政強制執行體制的現狀，可將其理解為行政權的延伸，一并納入本法規范。” 還有學者認為：“行政強制的主體是行政主體，即行政機關或法律、法規授權的組織。只有法律、法規的明確授權才能實施行政強制。在行政機關或法律、法規授權的組織沒有權力直接采取行政強制措施的情況下，可以依法申請人民法院實施強制。法院對行政主體申請強制執行，必須審查其合法與否，對違法的行政行為申請執行，法院不予受理。” 即行政機關和人民法院都是行政強制的實施者；認為“行政強制行為在一定意義上講是一種準司法行為，對于這樣的準司法行為當然應當由司法機關實施。”

我國行政強制執行主體以法院為主，以行政機關為輔。學術界將這種制度總結為“以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外”的體制 ，可歸納概括為：如果法律規定了由行政機關實施強制執行，則由行政機關實施強制執行；如果法律沒有規定由行政機關實施強制執行，無論法律是否規定了申請法院強制執行，都必須申請法院強制執行。在《行政強制法》出臺之前，強制執行權既可以是法律賦予，也可以是法規賦予。 《行政強制法》對行政機關自行實施行政強制執行權嚴格限定在法律層面，把原來由法規規定的行政機關自施強制執行不再有效，而必須申請法院實施強制執行。但總體上說，《行政強制法》的出臺并沒有改變這一體制，而是繼續維持了《行政訴訟法》第66條確立的由行政機關和法院分享執行權的行政強制執行體制。

筆者認為行政強制執行應以行政機關自行執行為主，原則上應當還權于行政機關。

首先，從分權的角度來看，行政權與司法權應有明確界限，即使是在能動司法的大背景下，司法的手也不應伸的過長。對于法院來說，過多的申請執行案件，大大超出了法院的正常承受限度。

根據最高院的統計，近幾年來，全國法院每年受理的申請非訴訟行政執行案件在30萬件以上，是行政訴訟案件數量的好幾倍。法院的行政審判庭更多的在忙于非訴訟行政執行案件的審查，訴訟案件的審理不得不擺在次要位置。非訴訟行政執行案件也成為法院執行機構的一項重要業務。在法院整體執行工作仍面臨巨大壓力，仍在很大程度上存在“執行難”的情況下，繼續把更多的行政決定的執行任務通過立法的形式推給法院，恐怕不是我們解決這個問題的初衷。 近年來，申請法院強制執行，已經被不少行政部門當作“法寶”來采用，把本應由行政機關自己處理的問題，全部推給法院。

其次，從司法尊嚴角度看，行政機關申請人民法院實施行政強制執行，人民法院既是裁決機關，也是執行機關，裁執不分，違反正當法律程序，嚴重影響法院形象和司法尊嚴。人民法院實施行政強制雖然不同于行政機關自己實施的強制執行，行政機關自己實施的強制執行是決定、爭議裁決、強制執行三者一體，人民法院實施強制執行只是裁執一體，但法院既裁決爭議，又直接動手實施強制行為，自裁自執，監督缺位，影響當事人對法院的信任和司法權威，并使人民容易形成法院和政府扭成一股繩來對付相對人的印象，嚴重損害了法院的權威性和公平、公正、中立的形象。

再次，從效率的角度來看，行政機關已經完成了行政強制執行過程中的事實認定、收集證據，若將執行再轉交給人民法院，法院還需重新進行證據梳理、事實認定，不利于提高效率和及時完成行政目的。

最后，從救濟的角度看，法院是公民尋求救濟的最后一道防線，若此處執行機關是法院，則針對執行的后續問題無法再訴諸法院，不利于公民尋求救濟。而針對行政機關的強制執行，相對人及利害關系人不服的，可以提起行政復議或行政訴訟，有利于相對人和利害關系人尋求救濟。因此，法院不應當充當執行職能。

楊建順教授針對行政強制執行權歸納了“裁執分離”模式，具體就是：沒有行政強制執行權的行政機關要申請人民法院強制執行，人民法院進行審查，認為具有合法性，作出予以強制執行的裁定，根據這個裁定，行政機關予以執行；具有行政強制執行權的行政機關申請法院強制執行，法院一般不予受理；法院可以直接執行的是金錢給付義務。

綜上，為保障公平和效率的統一，《行政強制法》應確立這樣的執行體制：行政決定（包括行政強制措施決定）作出后，行政相對人對之有異議，不自行履行的（包括可申請復議和提起訴訟而不申請復議和提起訴訟的），除緊急情況需要即時強制外，行政機關應一律申請人民法院審查和作出裁定；人民法院裁定行政決定合法，且應予執行的，一律由行政機關執行，人民法院對執行的合法性實施監督（當事人認為行政執行行為違法，超越人民法院作出的執行裁定，可以向人民法院起訴，人民法院可作出即時裁決，中止行政機關的執行行為或責令行政機關限期糾正）。這樣既可通過人民法院裁決防止行政機關濫權和侵權，又可通過由行政機關實施執行行為而避免法院直接卷入強制運作（特別是強制拆遷一類強制執行的運作）而損害其形象和權威。

二、對其他條文中的疑惑

《行政強制法》的出臺，一定程度上能夠起到規范行政強制設定和實施、保障和監督行政機關依法履行職責的作用，但同時也存在許多問題值得我們思考。再如，第十三條規定：“行政強制執行由法律設定”。根據行政強制法的規定，行政強制措施和行政強制執行的方式實行嚴格的法定主義，即行政強制措施的方式和行政強制執行的方式只能由法律設定，行政法規、地方性法規都不能對行政強制的方式作出規定。加處罰款或者滯納金在學理上屬于執行罰，是間接強制的執行方式，那么該條規定是否包括執行罰也由法律設定？執行罰是對于拒不履行行政決定確定的金錢給付義務的當事人，以加處新的金錢給付義務的方式，迫使當事人履行。如《行政處罰法》第51條規定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款。但是在行政法規中，我們也可以看到執行罰的存在。如《征收排污費暫行辦法》第7條規定：“排污單位不論其隸屬關系和所有制關系，都應當根據當地環境保護部門的繳費通知單，在二十天內向指定銀行繳付排污費，逾期不繳的，每天增收滯納金千分之一。”在《中華人民共和國進出口關稅條例》、《水利工程水費核定、計收和管理辦法》等相關法規中也有相應規定。 根據上位法優先于下位法，是否之前所有行政法規中執行罰的規定都失效或不再適用呢？另外，第39條規定了四種行政強制執行中止執行的情況，其中，“第三人對執行標的主張權利，確有理由的”應當中止執行，但該條并沒有區分不同情況下的主張權利，中止執行后的權利沖突應當如何解決沒有明確規定，對于行政法上財產給付義務的履行與民事債權的受償順序以及行政強制執行中如何保障民事債權人的利益問題均沒有明確規定，于是存在如下弊端：在行政強制執行中具有優先權地位的債權缺乏程序保障。以民事賠償責任優先于罰款、罰金的規定為例，行政強制機關在行政程序中能夠依憑自己的強制力量，主動快速的實現自己的債權，而民事賠償受害人則需要依賴國家機關的力量才能獲得賠償。然而，由于現行行政強制的法律規范及相關單行法并沒有給享有優先權地位的民事債權人以相應的程序保障。因此目前有關民事賠償債權應當優先于罰款、罰金優先受償的規定在實踐中很容易成為一紙具文。 諸如此類，是留待立法者在實踐檢驗中通過出臺司法解釋或其他方式需要解決的問題。□

（作者單位：南京大學法學院）

注釋：

《行政強制法》第十三條規定：“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。”第五十三條：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”

載于http：//vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC_SiyItem.asp？Db=SyItemGid=838871011，最后訪問日期：2012年12月18日

關保英．行政強制征收的程序控制探討．法制與社會發展．2009（5）

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應松年．論行政強制執行．中國法學．1998（3）

《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第87條規定：法律、法規沒有賦予行政機關強制執行權，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應當依法受理。

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李敏．行政強制立法爭議談——訪行政法學專家楊建順教授．中國審判．2010（10）

姜明安．行政強制法立法若干爭議問題之我見．法學家．2010（3）

《中華人民共和國進出口關稅條例》第三十二條：“逾期繳納的，除依法追繳外，由海關自到期的次日起至繳清稅款之日止，按日加收欠繳稅款千分之一的滯納金”。《水利工程水費核定、計收和管理辦法》第七條第三款：用水單位要按規定日期繳付水費，逾期不繳的，應加計滯納金，經一再催繳無效，水利工程管理單位有權限制供水，直至停止供水。

肖澤晟．論行政強制執行中債權沖突的處理．法商研究．2011（3）.