政治問責(zé)的內(nèi)涵及其實現(xiàn)——一項基于最新研究進(jìn)展的述評

王逸帥

對于現(xiàn)代國家的治理而言，政治問責(zé)始終是一個核心問題。自從20世紀(jì)90年代以來，蘊(yùn)含著民主政治和責(zé)任政府理念的政治問責(zé)研究取得了非常大的進(jìn)展，并擴(kuò)展至有關(guān)民主、民主化、行政改革、公共治理的文獻(xiàn)中來。與之相比，我國雖然從2003年“非典”事件以來推動了以行政和黨委系統(tǒng)內(nèi)部為中心的問責(zé)改革，但對作為這一系統(tǒng)之外的政治問責(zé)卻沒有給予充分的關(guān)注，相關(guān)的理論研究也有待于加強(qiáng)。鑒于此，本文主要圍繞什么是政治問責(zé)、實現(xiàn)機(jī)制有哪些、如何解釋不同的政治問責(zé)績效三個問題，對西方相關(guān)研究進(jìn)行述評，以期拓展對這一議題的現(xiàn)有理解及相關(guān)的實證研究。

一、政治問責(zé)的內(nèi)涵界定

有關(guān)政治問責(zé)的概念紛繁復(fù)雜、變化多端，有學(xué)者把它等同于控制，強(qiáng)調(diào)對權(quán)力實施的持續(xù)監(jiān)督和制度約束;還有學(xué)者認(rèn)為回應(yīng)性是政治問責(zé)的核心，是履行公職的個人或組織向既定的權(quán)力授予者進(jìn)行匯報，并對他們的行為負(fù)責(zé)的機(jī)制安排;在現(xiàn)代治理情境下，該術(shù)語還被用來指政治過程中多元行動者之間的公開辯論與商議。因此，從歷史淵源與演進(jìn)邏輯入手，對其實質(zhì)性內(nèi)涵進(jìn)行梳理很有必要。

在歷史上，政治問責(zé)起源于財政會計薄記活動。根據(jù)杜布尼克 (Dubnick)的描述，現(xiàn)代的政治問責(zé)概念可以追溯到1066諾曼底征服戰(zhàn)役的英格蘭時期:為了在英格蘭所征服的區(qū)域內(nèi)奠定統(tǒng)治的合法化，威廉一世囑咐對所有的財產(chǎn)進(jìn)行詳細(xì)的列舉。他要求為每一個物品建立相應(yīng)的皇家檔案，標(biāo)識出其名稱和所持有者的估價。作為國王的代理人，財產(chǎn)所有者應(yīng)對他們所擁有的主權(quán)范圍內(nèi)的財產(chǎn)進(jìn)行解釋。〔1〕經(jīng)過幾個世紀(jì)的演進(jìn)，這種原有的財產(chǎn)所有者向君主負(fù)責(zé)的責(zé)任鏈條逐漸逆轉(zhuǎn)為議會對政府支出的嚴(yán)格控制，原因在于統(tǒng)治者并不情愿對日益增長的來自納稅人的收入給予清晰的聲明。自此，緣起于財政活動的問責(zé)概念具有了新的政治內(nèi)涵，它強(qiáng)調(diào)當(dāng)權(quán)者應(yīng)對代議機(jī)構(gòu)及納稅人負(fù)責(zé)。當(dāng)然，解釋財政績效也是其中的一項要求。

隨著行政和政治的專業(yè)化發(fā)展，問責(zé)概念已不僅僅局限于最初的財政或會計實踐，無論是分類還是內(nèi)涵都進(jìn)一步擴(kuò)大化。例如，自從20世紀(jì)80年代以來，為了回應(yīng)公民對于低效率和不當(dāng)?shù)恼顒拥谋г梗芾韱栘?zé) (Man-agerial Accountability)的概念逐漸流行起來。這種問責(zé)強(qiáng)調(diào)政府在為公民提供公共物品和服務(wù)時的效率和透明特性。相比之下，當(dāng)公共行政和政治實踐開始呼吁公民通過參與制度接近政府以及其政策過程時，民主問責(zé) (Demecratic Accountability)概念得到擴(kuò)展。除此之外，羅姆澤克(Romzek)和英格拉哈姆 (Ingraham)從公共行政角度界定的問責(zé)內(nèi)涵具有一定代表性:他們認(rèn)為，根據(jù)控制途徑的內(nèi)外和自主程度的高低兩組變量，可以構(gòu)建出層級(hierarchical)、職業(yè) (professional)、法律 (legal)和政治 (political)四種次級問責(zé)分類。這些問責(zé)類型分別強(qiáng)調(diào)對組織指令的有效聽從、對專業(yè)化判斷的遵從、對外部法令授權(quán)的服從以及對外部關(guān)鍵利益相關(guān)者的回應(yīng)。〔2〕

我們可以看到，上述多元化的概念界定雖然涉及到不同的問責(zé)關(guān)注點(diǎn)以及多元化的問責(zé)關(guān)系，但大都是圍繞著公共權(quán)力的委托－代理原則進(jìn)行的。具體來說，從問責(zé)概念的演變過程我們可以總結(jié)出三個基本的特征:首先，權(quán)力以及權(quán)力所有者和權(quán)力使用者之間的分離構(gòu)成了問責(zé)存在的基礎(chǔ)，否則，問責(zé)將失去其根基;其次，問責(zé)不僅僅局限于傳統(tǒng)意義上對不恰當(dāng)權(quán)力使用的控制。更重要的是，它也包括了權(quán)力使用者對權(quán)力所有者利益訴求的積極答復(fù);再次，通過委托代理視角來審查任何問責(zé)活動，都要求對多元委托人、多元代理人、問責(zé)領(lǐng)域以及委托人使代理人負(fù)責(zé)的途徑等給予識別。

在此意義上，林德伯格 (Lindberg)提出，在對所有問責(zé)類型進(jìn)行界定時，其中五個要素是必須涉及的:1)承擔(dān)責(zé)任的代理人或機(jī)構(gòu);2)問責(zé)的領(lǐng)域;3)向代理人問責(zé)的委托人;4)委托人要求代理人告知或解釋與某一問責(zé)領(lǐng)域相關(guān)的決策的權(quán)利;5)假如代理人沒有告知、解釋相關(guān)決策，委托人對代理人進(jìn)行懲罰的權(quán)利。〔3〕也即是說，代理人具有向權(quán)力擁有者告知、解釋、證明相關(guān)決策的義務(wù)，否則，應(yīng)當(dāng)接受相關(guān)的懲罰或制裁。

從委托－代理視角觀察政治問責(zé)，以謝爾德 (Schedler)為代表的學(xué)者進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了委托者對代理者的行動施加約束的準(zhǔn)則。他指出，政治問責(zé)應(yīng)當(dāng)包括三種不同的阻止或糾正政治權(quán)力濫用的方式:代理者權(quán)力的使用受委托者實施懲罰能力的制約，為了免于懲罰，權(quán)力的使用應(yīng)當(dāng)具有透明性，而且代理人還有告知和解釋其行動的義務(wù)。〔4〕在綜合謝爾德 (Schedler)提到的懲罰、信息和原因解釋等準(zhǔn)則以及相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，以下幾個核心準(zhǔn)則與政治問責(zé)概念呈現(xiàn)較高關(guān)聯(lián):可控性 (Controllability)、透明度(Transparency)以及回應(yīng)性 (Answerability)。在給定的情境下，這些準(zhǔn)則構(gòu)成了政治問責(zé)內(nèi)涵的核心要素。具體如下表所示:

表1 政治問責(zé)的核心要素① 此表格是在綜合以下文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上形成的:Schedler A，“Conceptualizing Accountability”，in The Self－Restraining State:Power and Accountability in．New Democracies，eds by Schedler A，Diamond L and Plattner M，F(xiàn)(Lynne Rienner Publishers，Inc，1999):14 －17;Rahman．T，Parliamentary Control and Government Accountability in South Asia(Routledge，2008):11;Hyden G，“Political accountability in Africa:is the glass half－full or half－empty?”Working paper，January，2010;Przeworski A，eds，Democracy，Accountability and Representation(Cambridge University Press:1999):8 －9;Lawson．Andrew＆ Rakner．Lise，Understanding Patterns of Accountability in Tanzania，Chr．Michelsen Institute Research report(2005):10．

這些核心要素的背后蘊(yùn)含著一些應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注的問題:誰應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)?對誰?為什么?如何?在對政治問責(zé)的內(nèi)涵進(jìn)行分析時，這些問題應(yīng)當(dāng)被考慮進(jìn)來。因此，政治問責(zé)的內(nèi)涵可以被概括為:在政策制定和決策方面通過一系列機(jī)制安排使官僚和政治家對公眾負(fù)責(zé)。具體而言，官僚和政治家有義務(wù)回應(yīng)公共需求、以公開透明的方式去行事;與此同時，公眾及其代表應(yīng)能夠依賴獲得授權(quán)的機(jī)構(gòu)或相關(guān)的制度安排獲知信息及解釋，一旦存在權(quán)力被濫用或嚴(yán)重的偏離公共利益的行為，他們有權(quán)對官僚和政治家施以懲罰。

二、政治問責(zé)的多元實現(xiàn)機(jī)制

通過哪些機(jī)制來實現(xiàn)政治問責(zé)?在眾多研究中，奧多納 (O’Donnell)有關(guān)垂直問責(zé) (vertical accountability)和平行問責(zé)機(jī)制 (Horizontal accountability)的分類引起了廣泛的學(xué)術(shù)關(guān)注。在他看來，垂直問責(zé)主要涉及到政府和公眾之間的權(quán)力關(guān)系，包括選舉問責(zé)和社會問責(zé)兩種機(jī)制;平行問責(zé)則是與政治系統(tǒng)內(nèi)部制度化的監(jiān)督、制衡密切關(guān)聯(lián)的橫向權(quán)力機(jī)制。〔5〕然而，無論是垂直問責(zé)還是平行問責(zé)都不是絕對分離的，在近年來的實踐中，來自垂直和平行問責(zé)維度的多元行動者正逐步形成一種新的方式推進(jìn)政治責(zé)任的實現(xiàn)。雖然有些文獻(xiàn)已經(jīng)注意到了這種新興的混合或共同治理問責(zé)機(jī)制 (Hybrid accountability or Co－governance for accountability)，但鮮有從政治邏輯上對這些多元化問責(zé)機(jī)制進(jìn)行的深入探討。綜合奧多納 (O’Donnell)的分類和目前研究的新進(jìn)展，按照問責(zé)權(quán)力關(guān)系和問責(zé)方式的不同，多元化的問責(zé)機(jī)制可以概括為以下幾種 (見表2):

表2 政治問責(zé)的多元實現(xiàn)機(jī)制

(一)選舉問責(zé) (Electoral Accountability)

選舉問責(zé)是一種傳統(tǒng)的垂直問責(zé)機(jī)制。從概念上來說，它與代議民主有著密切的關(guān)聯(lián):選民和他們的權(quán)力受托者之間有種法定的權(quán)力委托關(guān)系，這是激勵后者積極履行委托事務(wù)、并當(dāng)其消極使用或濫用委托權(quán)時實施制裁的一個必要條件。在斯托姆 (Strom)看來，從選民到議員、從議員到政府首腦及部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力委托鏈條蘊(yùn)含著一條反向運(yùn)行的問責(zé)鏈:這條問責(zé)鏈要求政府首腦及其部門領(lǐng)導(dǎo)對議員負(fù)責(zé)，議員對選民負(fù)責(zé)。〔6〕在實際運(yùn)作中，選舉要么作為一種使政治家和官員按照公共利益進(jìn)行治理的懲戒裝置而運(yùn)作，要么充當(dāng)一種選擇機(jī)制，通過它，公眾可以選擇那些愿意為公眾利益服務(wù)的代理者。正如奧多納 (O’Donnell)所言，公民可以通過相對公平和自由的選舉機(jī)制，在下次選舉中通過投票懲戒或激勵當(dāng)權(quán)者以及他們支持的候選人。〔7〕

在這個意義上，選舉問責(zé)可以被概括為:

“在當(dāng)選或作為政治性選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)之后出現(xiàn)政治論爭時，治理者不得不就他們的行為對廣大公眾直接做出回應(yīng)。假如沒有這樣做，他們就有可能在民主選舉中被替換掉。這種經(jīng)常性的威脅迫使當(dāng)權(quán)政府對選民需求進(jìn)行回應(yīng)，利用這種機(jī)制，從而使政府承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任”。①有關(guān)選舉問責(zé)的相關(guān)界定可參閱下述代表性文獻(xiàn):Dwivedi，O．P．a(chǎn)nd Jabbra，J，Introduction:Public Service Responsibility and Accountability．In Public Service Accountability．A Comparative Perspective，edited by Jabbra J;Dwivedi O．P，Kumarian Press:Hartford，1988;Romzek B and Dubnick M，“Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy，”Public Administration Review，Vol．47(1987):229．

因此，投票表決就成了使官僚或政治家承擔(dān)責(zé)任的最主要的工具。其他相關(guān)的制度化工具，諸如罷免、公民創(chuàng)制、公民復(fù)決往往是確保選舉問責(zé)的必要補(bǔ)充。但我們必須承認(rèn)這樣的現(xiàn)實:在非民主國家，不誠實的權(quán)力代理者并不一定受到來自選民的懲罰;即使在比較成熟的民主國家，良好的選舉也并不是確保公共責(zé)任的充分條件。這在一定程度上與這種問責(zé)機(jī)制所蘊(yùn)含的不足有關(guān)，正如亞當(dāng)·普沃斯基 (Adam Przeworski)所指出的，民主國家所面臨的主要問題之一是為控制政治家而設(shè)計的選舉機(jī)制并不適合來控制官僚。〔8〕哈瑞·布萊爾 (Harry Blair)認(rèn)為選舉是公眾實施約束力的一種簡陋機(jī)制，畢竟兩次選舉之間的間隔性比較長，公眾不能依靠投票來表達(dá)他們的偏好以及對具體議題的看法。因此，對于試圖尋求表達(dá)自己的觀點(diǎn)以及揭露權(quán)力使用者不恰當(dāng)行為的公眾，問責(zé)機(jī)制的多樣化是必要的。〔9〕

(二)平行問責(zé) (Horizontal Accountability)

鑒于選舉問責(zé)的不足，另外一種機(jī)制——平行問責(zé)被認(rèn)為具有控制官僚和使其及時在選舉的間隔期仍持續(xù)地對公眾負(fù)責(zé)的潛力。

奧多納 (O’Donnell)對平行問責(zé)的強(qiáng)調(diào)源于它在新民主國家的缺失和無效，在他看來，平行問責(zé)可以界定為:“它主要指這樣的國家機(jī)構(gòu)，它們在法律上有能力也獲得了授權(quán)，事實上也有意愿和能力來采取各種行動，這些行動既包括日常的監(jiān)督，也涉及到對其他代理人和國家機(jī)關(guān)的非法行為或疏忽采取的法律制裁或者提出彈劾”。〔10〕

這種問責(zé)機(jī)制關(guān)系到政治體制內(nèi)部的平行權(quán)力關(guān)系。委托人所擁有的法定權(quán)力是使代理人承擔(dān)責(zé)任的必要武器。因此，政治科學(xué)中傳統(tǒng)的行政、立法和司法權(quán)力分立原則在他們之間制衡關(guān)系的確立方面發(fā)揮著重要作用。雖然現(xiàn)代政治制度中的司法機(jī)關(guān)、履行監(jiān)督功能的行政檢查專員、審計部門、多元化的專業(yè)腐敗控制機(jī)構(gòu)以及專門審查委員會等都可以看作這種問責(zé)關(guān)系中的行動者，在大多數(shù)國家，立法機(jī)關(guān)卻是確保這種平行問責(zé)機(jī)制得以實現(xiàn)的主要行動者。

在立法機(jī)關(guān)實施的平行問責(zé)中，問責(zé)鏈條并不是從行政官僚直接指向公眾，而是使行政官僚對作為公眾代表的議員負(fù)責(zé)。正如哈瑞·布萊爾 (Harry Blair)所言，“從官僚到議員然后到公民去審視這條責(zé)任鏈條比較實際。畢竟選民只能在選舉時對他們的議會代表實施控制，而議員可以不受選舉間隔的影響通過法定的監(jiān)督權(quán)來懲罰瀆職的官僚。因此，官僚最終應(yīng)該對公眾負(fù)責(zé)，而這種責(zé)任是通過直接地對當(dāng)選的議員負(fù)責(zé)來實現(xiàn)的。”〔11〕

平行問責(zé)機(jī)制有它明顯的優(yōu)勢。主要的行動者可以使用法定賦權(quán)使在職官僚遵從法律或公意。而且，如果在職官僚沒有很好地履行職責(zé)或錯誤地使用了權(quán)力，主要行動者可以對他們實施最終的懲罰。例如，對于立法機(jī)關(guān)而言，法律監(jiān)督、預(yù)算控制、人事任免、決策影響等是確保責(zé)任的常規(guī)性工具。然而，這種問責(zé)機(jī)制在確保責(zé)任實現(xiàn)的過程中也面臨著結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的雙重挑戰(zhàn)，比如政治上的孤立、信息的過分不對稱、資金的缺乏、有限的實施能力、實施制裁的法制化規(guī)則的缺失等。除此之外，在沒有外部行動者 (公眾、媒體或社會組織等)施加壓力的情形下，擁有法定賦權(quán)的組織通常缺乏推動平行問責(zé)實現(xiàn)的動機(jī)。

(三)社會問責(zé) (Societal Accountability)

有關(guān)問責(zé)機(jī)制的傳統(tǒng)理解在很大程度上忽略了社會行動者。然而，由社會行動者創(chuàng)制的問責(zé)實踐卻能為具有脆弱選舉制度和低效平行問責(zé)的國家提供一些希望。斯穆洛維茨 (Smulovitz)和佩魯佐蒂 (Peruzzotti)有關(guān)拉美社會的研究支持了這一觀點(diǎn)。〔12〕在拉美，無論是平行維度還是垂直的問責(zé)機(jī)制都是非常缺乏的。新出現(xiàn)的諸如市民社會、媒體、利益集團(tuán)等行動者，趨向于采取有效的措施來改進(jìn)政府責(zé)任，盡管他們的作用在理論層面并未得到應(yīng)有的重視。因此，這些學(xué)者對這一機(jī)制進(jìn)行了拓展，從而在傳統(tǒng)的選舉控制和憲政制約基礎(chǔ)上提出了一種新的問責(zé)機(jī)制。在他們看來，社會問責(zé)指的是:

“一種非選舉的垂直維度的控制機(jī)制。它依賴于公民團(tuán)體的多元化行動和運(yùn)動，依賴于媒體。旨在揭發(fā)政府的錯誤行為、將新的議題引入公共議程及激發(fā)平行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作”。〔13〕

遵循這一界定，從擁有較少權(quán)力的公民聯(lián)盟到掌控較多權(quán)力的政府的問責(zé)鏈條就顯而易辨。就問責(zé)主體而言，媒體、公民團(tuán)體等社會行動者肩負(fù)著使官僚和政治家為公共利益而負(fù)責(zé)的重任。而且，平行問責(zé)界定范圍內(nèi)的行政監(jiān)察專員在社會問責(zé)方面也是不可忽視的一個主體，比如他們時常為公民個性化的訴求進(jìn)行呼吁、激活其他平行問責(zé)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。因此，行政監(jiān)察專員也可以看作是社會問責(zé)的主體。與以選票和權(quán)力制衡為核心的其他機(jī)制相比，公開揭露和呼吁是這一機(jī)制確保責(zé)任實現(xiàn)的策略選擇。

這種機(jī)制既不像垂直問責(zé)中的選舉問責(zé)那樣依賴單個選民和投票，也不像平行問責(zé)那樣強(qiáng)調(diào)權(quán)力的內(nèi)部制衡。相應(yīng)地，這種機(jī)制在鼓勵問責(zé)主體對政治家和官僚施加壓力、為公眾的個性化需求進(jìn)行呼吁方面具有明顯的優(yōu)勢。然而，在賦權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的支持缺失的前提下，社會披露和施加壓力還不足以對政治家及官僚濫用權(quán)力的行為實施最終的懲罰。在奧多納 (O’Donnell)看來，這種機(jī)制的影響很大程度上取決于法定賦權(quán)機(jī)構(gòu)對不負(fù)責(zé)任的錯誤行為展開調(diào)查以及實施最終懲罰的程度。〔14〕即便如此，我們?nèi)匀粦?yīng)當(dāng)承認(rèn)公民組織和媒體已經(jīng)是當(dāng)代社會確保政治責(zé)任實現(xiàn)的不可或缺的行動者。

(四)共同治理的問責(zé) (Co－governance for Accountability)

盡管公共事件議程可以通過某個行動者提起或倡導(dǎo)，但在日趨復(fù)雜的情景中，它自身的能力通常不足以使政治家和官僚承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。例如，在具體的公共事件中，公民組織或媒體可以呼吁當(dāng)政者回應(yīng)民意并對之施加壓力，但卻沒有法定的權(quán)力對他們的無所作為進(jìn)行實質(zhì)性的懲罰，除非與法定賦權(quán)機(jī)構(gòu)合作。因此，通過整合多元利益相關(guān)者的比較優(yōu)勢進(jìn)行的共同治理導(dǎo)向的問責(zé)在一定程度上能彌補(bǔ)社會問責(zé)機(jī)制存在的不足。

為應(yīng)對日益復(fù)雜的治理情形，現(xiàn)實實踐也迫切需要更多的行動者卷入政治問責(zé)的過程。這種綜合性的共同治理問責(zé)機(jī)制可以被描述為:通常以多樣化的公共論壇 (Public fora)形式出現(xiàn)，由諸如公眾、媒體、利益集團(tuán)、專業(yè)化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、國際組織、法定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等多元行動者參與其中的問責(zé)形式。在這一問責(zé)過程中，對公共行為進(jìn)行解釋、提問、給出理由、做出裁斷，以及針對具體公共事件或公共政策的辯論等將通過多元行動者的共同努力而進(jìn)行。這些行動者通過卷入政治過程，并與具有法定權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)一起治理的方式，對使用權(quán)力的政治家和官僚施加壓力，亦能對濫用權(quán)力的行為實施一定的懲罰。

公共論壇通常包括政策網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)立、對話平臺的構(gòu)建、制度化參與的拓展、公共聽證會制度的完善等。它們是確保責(zé)任實現(xiàn)的主要工具。例如，多方對話的平臺通過強(qiáng)調(diào)對事件的解釋、提問、給出理由等過程，一方面能夠打破以往公共權(quán)力運(yùn)作的黑箱，另一方面也可以為利益相關(guān)者提供足夠的信息，使他們能夠?qū)Ξ?dāng)政者的行為、決策和績效等形成清晰的裁斷，必要時給出可行的懲罰。

這種機(jī)制的一個明顯優(yōu)勢是多元行動者可以共同向當(dāng)政者施加壓力。同時，它還有助于在多元行動者中形成相容性激勵。瓦姆博 (Wampler)對參與式預(yù)算的評述印證了這一點(diǎn):

政治問責(zé)的爭論已經(jīng)逐步聚焦到一個機(jī)構(gòu) (選民、法院等)如何能控制另一個機(jī)構(gòu) (如選舉官員、行政部門等)。以此為焦點(diǎn)的研究所蘊(yùn)含的一個明顯缺陷是諸如平行、垂直和社會的概念化問責(zé)變量趨向于在毫無交集的平行軌道上運(yùn)行，而不能顯示出公民、官僚、政治家和相關(guān)機(jī)構(gòu)如何對其他行動者的野心進(jìn)行環(huán)環(huán)相扣的制衡。相比之下，參與式制度涉及到這些爭論的所有維度:他們具有對平行維度上行政官員的特權(quán)及行動進(jìn)行制約的潛力，也為公民為垂直層面代表和特定的政治體投下選票提供了可能，同時，依賴對公民進(jìn)入政治過程的動員，還可以為新政策過程的合法化提供不可多得的社會維度上的途徑。

然而，應(yīng)當(dāng)指出，在這種復(fù)合型集體問責(zé)過程中，授權(quán)機(jī)構(gòu)的加入對于彌補(bǔ)其缺點(diǎn)、實施最終懲罰至關(guān)重要。目前有關(guān)預(yù)算領(lǐng)域問責(zé)的實踐已經(jīng)顯示了這一新型問責(zé)機(jī)制的潛力。例如，在巴西的市鎮(zhèn)，參與式預(yù)算被看作是融合多元利益相關(guān)者參與預(yù)算決策過程來擴(kuò)展責(zé)任的一種制度化安排;在中國浙江溫嶺的參與式預(yù)算民主懇談改革中，羽翼未豐的地方人大借助多元行動者加入的共同治理問責(zé)機(jī)制，按照法律授權(quán)的預(yù)算審批權(quán)，已成功地使地方政府對不恰當(dāng)?shù)念A(yù)算提議做出修正。

三、政治問責(zé)的主要影響變量闡釋

上述多元化的政治問責(zé)機(jī)制既不能在真空中運(yùn)作，也不可能自動實現(xiàn)所期望的目標(biāo)。現(xiàn)代的政治行政實踐表明，不但不同的國家會選擇有明顯差異的政治問責(zé)實現(xiàn)機(jī)制(如選舉問責(zé)在英美國家被認(rèn)為是最重要的一種問責(zé)實現(xiàn)機(jī)制，而社會問責(zé)在拉美則很受重視)，即使在一個國家的不同區(qū)域內(nèi)，一些問責(zé)主體在使政府官員為民眾負(fù)責(zé)方面已顯示出了積極的作用，另外一些相似主體卻任由公共權(quán)力的執(zhí)掌者我行我素。因此，在復(fù)雜的問責(zé)環(huán)境中，研究者們需要面對這樣一個問題:解釋這些政治問責(zé)機(jī)制選擇及績效差異的關(guān)鍵因素是什么?綜合現(xiàn)有研究，影響政治問責(zé)績效的主要解釋變量可以概括為:制度化變量、結(jié)構(gòu)變量以及行動者要素。前兩組變量形塑著問責(zé)主體行動的制度空間以及激勵程度，第三組變量影響著問責(zé)行動的動機(jī)大小。三者的互動將最終決定問責(zé)主體是否進(jìn)行政治問責(zé)、以及能實現(xiàn)何種績效的政治問責(zé)。

(一)制度化變量

以制度為中心的解釋認(rèn)為特定的制度安排對問責(zé)績效會帶來很大的影響。這里的制度具有新制度主義所界定的內(nèi)涵:既包括構(gòu)成問責(zé)生態(tài)的非正式制度，也涵蓋了正式的憲政安排，以及支持制度運(yùn)作的程序及資源支持。

具體而言，有下面幾組制度相關(guān)變量:第一組涉及到非政治制度的安排，如社會政治生態(tài)、政治傳統(tǒng)、規(guī)范及文化等，他們通常是由歷史過程和實踐塑造而沉淀下來的，一旦形成，具有可持續(xù)性。他們可以塑造問責(zé)期望，并影響著一定區(qū)域內(nèi)問責(zé)實現(xiàn)的主要機(jī)制選擇;第二組制度化變量指那些影響問責(zé)主體權(quán)限的安排，這包括正式的憲法和法律規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，肩負(fù)著問責(zé)重任的立法機(jī)構(gòu)、公眾、媒體、社會組織、法院等主體可以發(fā)展自身使當(dāng)權(quán)者為公共利益負(fù)責(zé)的能力;第三組變量涉及到有利于相關(guān)主體實施問責(zé)的資源提供，比如基本設(shè)施、人員、經(jīng)費(fèi)、福利以及法律支持等;第四組變量與影響問責(zé)主體專業(yè)化能力的制度安排有關(guān)，如人員招募模式、教育、培訓(xùn)以及建立專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的方式。①有關(guān)政治問責(zé)的制度化解釋變量是在綜合下述文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上形成的:Gloppen．S et al．，Courts and Power in Latin America and Africa(Bruce M．Wilson，2010):23 － 34;Moncrieffe MJ，“Reconceptualizing Political Accountability，”International Political Science Review，Vol．19，No．4(1998):387 －406;Wang．Vibeke，“The Accountability Function of Parliament in New Democracies:Tanzanian Perspectives，”Working paper，in CMI Development Studies and Human Rights，2005(2);Bovens M，“Public Accountability”，In The Oxford Handbook of Public Management，F(xiàn)erlie E，Lynne L，Pollitt C，Eds(Oxford University Press:Oxford，2005)．

(二)結(jié)構(gòu)變量

制度安排不能看作是政治問責(zé)績效差異的唯一決定要素。在實踐中，無論是它所嵌入的政府間關(guān)系還是政府－社會關(guān)系都與之有密切的關(guān)聯(lián)。正如沙巴爾 (Chabal)所言，“政治問責(zé)不僅僅存在于使統(tǒng)治者對自己行為負(fù)責(zé)的憲政及正式制度裝置中，它也是諸如贊助者和顧客、領(lǐng)袖和下屬、黨派領(lǐng)導(dǎo)和黨派成員、官僚和公民、雇主和雇員、毛拉和信徒、軍人和平民等廣泛社會關(guān)系的一個部分。作為一種最高形式，它嵌入并在政府－社會的關(guān)聯(lián)中得以體現(xiàn)出來”。〔15〕

因此，除了制度化安排之外，在推動或阻滯政治問責(zé)實現(xiàn)方面，這些關(guān)系構(gòu)成的結(jié)構(gòu)化變量也扮演著重要的角色。比如，雖然相關(guān)法律賦予了公眾及社會組織參與政治決策的權(quán)利，但在公眾問責(zé)意識淡薄及社會組織不具有獨(dú)立性的情形下，政府－社會結(jié)構(gòu)就處于一種非平衡的狀態(tài)，實踐中，僅僅依靠公眾及社會組織的呼吁很難對當(dāng)權(quán)者形成巨大壓力，使其承擔(dān)應(yīng)有的公共責(zé)任，也因此很難培育出良好的社會問責(zé)，并以此為切入點(diǎn)，帶動其他問責(zé)機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。具體而言，結(jié)構(gòu)化變量包括:黨、政、立法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置，立法、司法、專業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力安排及問責(zé)的相對獨(dú)立性，公眾、媒體及社會組織進(jìn)行協(xié)商對話的公共空間，影響公共決策或政策過程的結(jié)構(gòu)化通道，多元問責(zé)關(guān)系中否決點(diǎn) (阻礙或促進(jìn)問責(zé)績效變遷的制度連接)的存在等。

(三)行動者要素

就不同的國家而言，具有較多制度化權(quán)力和結(jié)構(gòu)化機(jī)會的問責(zé)主體很容易取得較好的問責(zé)績效。然而，這些宏觀和中觀層面的變量在解釋同一個國家內(nèi)部問責(zé)績效差異時卻顯得力不從心，涉及到相同組織之間的差異時更是如此。在此意義上，我們需要在綜合性的解釋中，加入制度結(jié)構(gòu)為中心的解釋者很少關(guān)注的微觀行動者變量。

在新制度主義看來，主要行動者的行為是諸如社會道德、因果信念、行為慣例、激勵結(jié)構(gòu)及制度化資源等多重因素塑造的結(jié)果。他們影響著行動者關(guān)于問責(zé)過程及績效的認(rèn)知及后續(xù)的行動。同理，對于具有不同因果信念及制度結(jié)構(gòu)安排的區(qū)域或部門而言，行動者自身相關(guān)的要素對于問責(zé)績效也會形成一定的反作用。無論是從個體層面還是組織層面解釋政治問責(zé)時，與主要行動者有關(guān)的下述變量是應(yīng)當(dāng)考慮的:行動者的背景、理念、意愿、能力、行為的路徑依賴程度、新的治理環(huán)境中所受激勵的大小等。這些變量關(guān)系到行動者開展問責(zé)活動的積極性高低，并與其他因素一起對政治問責(zé)績效差異做出解釋。

四、結(jié)語

無論對于西方民主國家還是新興的威權(quán)主義社會，政治問責(zé)都是一個復(fù)雜而具有挑戰(zhàn)性的議題。現(xiàn)有的研究在展示它的復(fù)雜多變屬性的同時，所體現(xiàn)出的新的進(jìn)展也有利于拓展我們對政治問責(zé)議題的已有認(rèn)知。

首先，與傳統(tǒng)的以權(quán)力制約和對權(quán)力濫用的懲罰為核心的政治問責(zé)概念相比，新近的研究表明，在對政治問責(zé)進(jìn)行內(nèi)涵界定時，除了權(quán)力制約和懲罰，對透明性和回應(yīng)性的關(guān)注也是至關(guān)重要的。也即是說，使行政官僚和政治家負(fù)責(zé)不僅包括對公共權(quán)力不正當(dāng)使用的事后制約與懲罰，而且還應(yīng)融入以透明過程和積極回應(yīng)為特征的權(quán)力運(yùn)作制度裝置。概而言之，可控性、透明性和回應(yīng)性是理解政治問責(zé)內(nèi)涵的三個至關(guān)重要的元素。

其次，就政治問責(zé)實現(xiàn)機(jī)制而言，雖然選舉問責(zé)通常被認(rèn)為是界定西方國家民主質(zhì)量的一種普遍標(biāo)尺，現(xiàn)有的理論審視卻顯示它既不是唯一可供選擇的機(jī)制安排，也不能被看作政治問責(zé)實現(xiàn)與否的唯一依據(jù)。根據(jù)權(quán)力空間的不同以及主要行動者的差異，政治問責(zé)的實現(xiàn)機(jī)制可以概括為垂直維度上的選舉問責(zé)、平行問責(zé)、社會問責(zé)和共同治理的問責(zé)四種，每種機(jī)制都涉及到不同的問責(zé)關(guān)系、問責(zé)工具、優(yōu)點(diǎn)和弱勢。他們之間的相互作用以及多元行動主體的相互配合能提升政治問責(zé)績效。正如奧多納 (O’Donnell)所說:“平行問責(zé)的有效性在很大程度上取決于包括選舉問責(zé)在內(nèi)的多種垂直問責(zé)安排，因此，政治問責(zé)的最終實現(xiàn)需要幾個問責(zé)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，并且他們都遵循平等而治的策略”。〔16〕當(dāng)然，不同的制度情形下也可以選擇適合自身制度結(jié)構(gòu)環(huán)境的機(jī)制作為啟動問責(zé)之門的切入口。

再次，在復(fù)雜的問責(zé)環(huán)境中，一些關(guān)鍵的變量集對諸如為什么不同的國家具有迥然不同的問責(zé)機(jī)制選擇，以及即使同一國家、同一問責(zé)類型卻呈現(xiàn)出不同的績效具有較強(qiáng)的解釋力度。它們分別是制度化變量、結(jié)構(gòu)變量和行動者要素。他們的合力而非單一變量集決定相關(guān)行動者是否會進(jìn)行政治問責(zé)以及將要取得的績效如何。

最后，有關(guān)政治問責(zé)的最新研究進(jìn)展對于返觀新的治理環(huán)境下我國政治問責(zé)問題也是大有裨益的。一方面，它有助于政治問責(zé)觀念的更新。觀念是行為的先導(dǎo)，在傳統(tǒng)的政治問責(zé)等同于上級對下級的懲罰制裁或引咎辭職的認(rèn)知下，“多做多錯，少做少錯，不如不做不錯”已逐漸成為部分官員履行公職中的首要行為選擇。這實際上以偏概全了政治問責(zé)的內(nèi)涵，追究責(zé)任與給予懲罰并不是政治問責(zé)的終極目的。政治問責(zé)不僅應(yīng)重視消極意義上的事后懲罰，更應(yīng)樹立積極的事前預(yù)防理念，使公共權(quán)力的運(yùn)作過程透明化并且具有回應(yīng)性。另一方面，多元化的政治問責(zé)實現(xiàn)機(jī)制及它們之間的關(guān)聯(lián)啟示我們，選舉問責(zé)并不是判斷一個國家有無政治問責(zé)或者政治問責(zé)發(fā)展水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)。具體政治問責(zé)實現(xiàn)機(jī)制的采用要和一個國家的政治歷史和治理生態(tài)相契合，并可以以一種合適的問責(zé)機(jī)制為切入點(diǎn)開啟問責(zé)之門，然后帶動其他問責(zé)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)。對于我國而言，選舉制度的不足雖然給政治問責(zé)帶來了一定的挑戰(zhàn)，但具有共同治理特征的財政預(yù)算問責(zé)卻被證明是一條具有潛力的發(fā)展道路。①相關(guān)理論和實證研究可以參見:Yang，D．L，Remaking the Chinese Leviathan:Market Transition and the Politics of Governance in China(CA:Stanford University Press，2004);馬駿，《治國與理財:公共預(yù)算與國家建設(shè)》，三聯(lián)書店，2011;Wang，Y．S，The Accountability Function within a One － party Regime:the Case of China＇s Local People＇s Congress(PhD Dissertation，University of Bergen，Norway:2012)．另外，對于未來的研究而言，無論是對政治問責(zé)內(nèi)涵的界定還是對問責(zé)績效的變量闡釋，可作為一個整體性的理論框架，服務(wù)于實證層面政治問責(zé)的測量和評估。

〔1〕Dubnick．M．J．，“Seeking Salvation for Accountability”(Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association，Boston，August 29－September 1，2002)．

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〔9〕Harry．B，“Participation and Accountability at the Periphery:Democratic Local Governance in Six Countries，”World Development，Vol．28，No．1(2000):27．

〔10〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies”，In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond I and Platterner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999)，38．

〔11〕Harry．B，“Participation and Accountability at the Periphery:Democratic Local Governance in Six Countries，”World Development，Vol．28，No．1(2000):21 －39．

〔12〕Smulovitz G and Peruzzotti E，“Societal accountability in Latin America，”Journal of Democracy，Vol．11，No．4(2000):147–158．

〔13〕Smulovitz G and Peruzzotti E，“Societal accountability in Latin America，”Journal of Democracy，Vol．11，No．4(2000):147–158．

〔14〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies”，In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond L and Platterner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999):30．

〔15〕Chabal，P(ed)，Political Domination in Africa:Reflections on the Limits of Power(Cambridge:Cambridge University Press，1986)．

〔16〕O’Donnell G，“Horizontal Accountability in New Democracies”，In The Self－Restraining State，eds Schedler A，Diamond L and Plattner M(Boulder，CO:Lynne Rienner，1999):45．

(責(zé)任編輯:趙榮華)