堅冰背后

楊中旭

3月6日下午，來自國家發改委、公安部、民政部、財政部、人社部、國土部、住建部、農業部等部委的副部長齊聚全國政協禮堂，集體會商110多件有關城鎮化的提案。

這并不包括來自全國人大代表的百余份城鎮化議案。盡管空氣、水、食品的安全問題牽動億萬人心，但事關中國未來格局的大戰略，則非城鎮化莫屬。

4個月前發布的中共十八大報告提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動。城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”

至此，“新四化”正式取代了上世紀80年代的工業、農業、國防和科技現代化的“舊四化”，成為中國新的發展戰略。而中共中央政治局常委、國務院副總理李克強近年來在多個場合反復談及城鎮化對未來中國的巨大意義，亦令這一概念逐漸升溫。

盡管城鎮化在擴內需、落實以人為本的科學發展觀方面，有著極大的現實意義。然而，諸多跡象顯示，城鎮化核心改革仍需破局。

內需抓手

今年兩會期間，中國人民銀行行長周小川表示，經常項目順差與GDP之比，在2012年已經降至2.6%。

這一比值，在金融危機爆發之前的頭一年，也就是2007年，高達10.1%。

外需不振，唯有內需補缺。2009年的中央經濟工作會議上，城鎮化成為新的內需抓手。

中國宏觀經濟學會副會長王建在最近幾年反復強調：只有城鎮化才能救中國。

2008年初，王建算了一筆賬：從2003年到2007年，中國大概增加了1億城市人口，與之相對應，城市固定資產投資增加了52萬億元。

按照2007年城市人口計算，如果城市人口翻一番，中國大陸的消費總額有望翻番，即每年可增加10萬億元以上的消費額。彼時，中國大陸的出口額約為9萬億元人民幣。“如果城市人口增加1倍，就是一分錢不出口，內需也能把這一塊吃掉。”王建說。

2012年2月16日出版的《求是》雜志刊登了李克強的署名文章：《在改革開放進程中深入實施擴大內需戰略》。文章稱，2010年我國農村居民消費水平為4455元，城鎮居民為15900元，城鎮居民消費水平是農村居民的3.6倍。按此測算，一個農民轉化為市民，消費需求將會增加1萬多元。城鎮化率每年提高1個百分點，可以吸納1000多萬農村人口進城，進而帶動1000多億元的消費需求，而相應增加的投資需求會更多。目前我國農民工總量達2.4億人（2012年底達到2.6億），其中外出農民工約1.5億人，農村還有相當數量的富余勞動力，城鎮化蘊涵的內需潛力巨大。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，國家發改委城市和小城鎮研究中心研究員易鵬表示，如果城鎮化追平發達國家，未來還將有3億人口進城。

2012年9月，李克強在出席省部級領導干部推進城鎮化建設研討班學員座談會時又談到：城鎮化與服務業發展密切相關，“城鎮化創造了大量需求，服務業也就起來了”。傳統農業自給自足，而城市生產生活很大程度上是相互服務。服務業是城鎮就業最大的容納器。目前，發達國家服務業產值和就業比重都在70%？80%以上，已經形成以服務業為主體的產業體系。比如，歐洲等發達國家在醫療服務方面的支出相當于國內生產總值的10%，美國高達17.6%。我國目前服務業增加值比重只有43%，就業比重只有36%，醫療服務支出比重約5%，發展的潛力很大。

“我國目前有1.7億老齡人口，社會呈老齡化趨勢，發展老齡服務和醫療服務，能夠形成一個就業容量很大的產業。”李克強如是說。

如果內需擴容，產能過剩的難題亦有望緩解。根據國家發改委宏觀經濟研究院研究員姜克雋的計算，城鎮化所帶來的內需擴大，足以讓鋼鐵、水泥等支柱產業再紅火10年。

表與里

然而，現實與理想大相徑庭。

受工業化的強力帶動，改革開放35年來，城鎮化率從1978年的18%攀升至2012年的52.57%，城鎮常住人口達7.1億。照此計算，留在農村的常住人口為6.4億，已經不足總人口的一半。

只是，根據中央農村工作領導小組組長陳錫文、國家發改委城市和小城鎮研究中心主任李鐵等人的計算，戶籍城鎮化率僅為35%左右。

這之間17個百分點的差額直接體現在數億農民工沒能獲得相應的公共服務。2008年，《勞動合同法》正式實施，城鎮人口的社會保障水準驟然提高。而陳錫文去年9月在一次演講時透露，農民工在城里繳納的社會保障狀況不令人樂觀。2011年，繳納醫療保險、養老保險、工傷保險、失業保險的農民工占農民工總人口的比重分別為18.6%、16.4%、27%、9.4%；而繳納住房公積金的農民工比重還不到3%。

遠慮導致近憂。3月10日，北京市海淀區百旺商城兩位來自河南的售貨員表示，在未簽勞動合同、也無社保的情況下，不足3000元的收入僅能維持基本開銷，其他消費則可望而不可即。

正在起草城鎮化規劃的發改委人士表示，如果背后銜接了公共服務均等化，戶籍本是中性制度，“但問題在于，當前的戶籍制度與太多利益掛了鉤，社保是最大的一塊”。

3月9日，在參加兩會沙龍——“新四化”下的中國城鎮化之路時，全國青聯委員、寧波市海曙區區長吳勝武表示，通過城鎮化擴內需的設想受到了收入分配格局的制約。其中，農民工未能市民化是主因。

陳錫文在前述演講時表示，有關部門在武漢做的調查分析顯示，一個農民工如果在武漢市就業，用人企業如果按規定，把工人必須繳納的社會保障都交上，每月需花費516元。加上農民工自己繳納的166元，合計為682元，一年為8000多元。“剛才講了缺口很大，繳納的平均比例不到20%。真正要讓農民工變為市民，那么巨大的社會保障的缺口怎么解決？”

在農民工社會保障存在巨大缺口的背景下，卻出現了“偽城鎮化”潮流。前述國家發改委官員今年春節返鄉之時，與東部某省6個鄉鎮負責人晤談，得知這6個鄉鎮均將城鎮化列入重點工作范圍，極力推動農民集中居住。

“問題是，農民集中居住之后，并未得到實質性的社會保障等好處，”發改委官員說，“鄉鎮倒是多出了集體建設用地。”

在城鎮化業已列入官員政績考核范圍之際，2012年全年城鎮化率提高了1.3個百分點，起草城鎮化規劃的發改委官員直言：其中水分不少。

“十二五”規劃綱要顯示，“十二五”期間，城鎮化率計劃提高4個百分點，平均每年0.8%，對應著年均7%的GDP增速。2012年，GDP同比增幅為7.8%，對應著1.3個百分點的城鎮化率增速，顯然比例不符。

國家發改委已經發現，一些縣級政府發出行政命令，要求縣公務員將尚在農村居住的家人接到縣城居住。按照國家統計局的城鎮化率統計標準，即使是農村戶籍，但只要在城鎮常住6個月以上，即可統計為城市常住人口。

門檻被誰抬高

“被統計”的城市常住人口，卻隨著城市的擴張和城中村的治理，無奈地拉長“常住地”和就業地點的半徑。

2009—2010年，北京著名“蟻居”集聚地、海淀區唐家嶺大規模拆遷，主要在中關村打工的“蟻族”被迫“北漂”。作為唐家嶺的原住民，北京銀建出租車公司孫司機熟知“蟻族”的去處——海淀區北清路北，新“蟻居”比原“蟻居”遠了3公里以上。

這還只是北京這座大都市在城郊結合部的擴張。3月9日的兩會城鎮化沙龍上，易鵬一度感慨，在上海陸家嘴工作的金融白領對他訴苦，最怕親戚朋友找到自己的工作地點，因為在“視覺城市”的指引下，低檔餐館在陸家嘴已經銷聲匿跡。

寧波市中心城區海曙區區長吳勝武旋即接過話頭：我從心底里認可低收入群體的自由遷徙權和居住權，但為了“視覺城市”，我又必須拆掉城中村。

這位40歲的區長坦言，以海曙區500億的GDP和70億財政收入的規模，西部省份的區縣“可能20年也追不上”，“但兄弟城區在后面緊緊追趕，為了政績考核，只好把低收入人群居住區變更為商服區”。

對吳勝武發言附議的包括全國人大代表、陜西西咸新區管委會常務副主任王軍。3月10日，王軍在兩會間隙趕到后海和景山考察。發現恭王府等貴族府院與大雜院相伴而居，“里面有中央領導，高干子弟，富商，但也有城市平民，”王軍說，“以前我不太理解，覺得治安可能有問題。但現在的感受是，混居更符合客觀規律，對社會心理、社會結構都有益處。”

王軍的思路轉變，或許和李克強去年9月的講話有關。李克強指出，釋放城鎮化帶來的內需潛力，就不能抬高城鎮化過程中人口轉移的門檻，“香港公屋和租屋占全部住房的50%，就是為了吸引各種勞動力群體，使城市充滿活力。城市是一個綜合體，它的有效運轉和持續發展，需要各行各業的支撐，需要不同領域不同崗位的勞動者，就像有人形容的，城市不僅要有‘拿手術刀的，也要有‘拿剃頭刀的，不僅要有‘戴眼鏡的，也要有‘戴安全帽的”。

北京大學國家發展研究院深圳土改專題報告顯示，作為移民城市，深圳的大部分移民住在城中村。2005年，福田區暫住人口中大約有90%居住在城中村。城中村的租戶幾乎都是外來人員，年齡在20？30歲，月收入1000元？3000元人群占了一半以上。

包括深圳、寧波等大部分東部城市對城中村的清理，進一步延緩了農民工市民化的步伐。特別是各級政府力推的“十二五”期間的3600萬套保障房，主要針對戶籍人口。吳勝武坦承：針對農民工的保障房，是0%。

然而，中國城鎮化大潮中的外來人口涌入，無疑動了原住民的奶酪。2005年初，北京市兩會召開之時，時任北京市政協委員、中國人民大學國際關系學院教授張惟英提交了“人口準入制度”提案，一度引起軒然大波。在那份提案中，張惟英反復談及北京市的人口承載力和低端人口無序進入問題。

“人口準入”同時對億萬農民工子女有著巨大影響。陳錫文披露，2011年，農民工的隨遷子女中，到城鎮就讀的義務教育階段的孩子為1100多萬人。現在全國義務教育的孩子為1.5億人，其中1.3億在縣及縣以下，城市的孩子不過2000多萬。“所以在很多地方的學校中農民工子弟占到40%多，占到50%是不足為奇的，”陳錫文說，“這1100萬農村孩子還只是1.3億義務教育階段農村孩子的十分之一，今后的教學資源怎么配置？”

根據國家發改委城市與小城鎮研究中心的調查，目前很多北京的學生家長已經對學校中農民工子弟增多頗有微詞，“城市原住民和‘市民化農民工的博弈才剛剛開始”，該中心主任李鐵表示，“一邊是增量，一邊是減量。”

全國人大代表、中南某省一位地級市市長坦承：地方財政收入有限，只好先保障戶籍人口的利益。

起草城鎮化規劃的國家發改委官員表示，日本在城市化大潮之初，給予進城農民三份禮物：強制社會保障、子女義務教育、保障房。換言之，在三份禮物未到位之時，農民工市民化的門檻難以實質降低，以人為本的城鎮化自難破局。

誰來承擔成本

2010年1月，陳錫文在一個內部場合回憶，城鎮化早在2000年即已寫入中央文件，以對沖亞洲金融危機。

那一年的中共十五屆五中全會召開之前，“積極穩妥推進城鎮化”和“走出一條大中小城市、小城鎮協調發展的中國特色城鎮化道路”等表述已正式出現在“十五”計劃中。

接下來的成本核算卻讓這一政策延遲了9年之久。中央在測算住房和社保成本時發現，僅補全社保這一項，就需要10萬億投入，而當年GDP不過9.9萬億。

此前，成都市統籌委、國土局官員在接受《中國新聞周刊》采訪時也曾算過一筆賬：農民獲得城鎮住房和社保，政府需為每個農民相應投入10萬？15萬元。按照理想模式，如將成都600萬農民中的三分之二轉為城鎮人口，政府得拿出4000億？ 6000億元，這超出了成都新世紀頭10年的財政收入總和，實在難以承受。

而在全國GDP已達52萬億，財政收入超過11.7萬億的背景下，3月9日，全國人大代表、江西省撫州市市長張和平在“兩會”城鎮化沙龍上公開呼吁，中央政府加大分攤城鎮化、也就是農民工市民化成本的力度。

這位地級市市長表示，地方財政收支項中，只有城市維護費，而無城市建設費。在中央沒有補償、流轉稅（工業主體稅收）占據大頭的背景下，依托土地財政籌措城建資金就成為唯一的法門。

全國人大代表、陜西省西咸新區管委會常務副主任王軍提供給《中國新聞周刊》的《新型城鎮化的幾個關鍵問題》一文中這樣表述：在城市建設方面，政府財政投入有限，主要依靠土地級差地租和溢價，沿城市邊際擴張，投資小、見效快，以預期土地收益作為商業擔保融資推動城市擴張，在商業模式上無疑是成功的。

張和平和王軍坦承，土地財政模式，虧本出讓工業用地，以招商引資，隨后通過地產項目不僅可以挽回損失，還可以坐收漁利。

陳錫文披露，2009年，土地出讓金總收益接近1.4萬億，用于支付征地財產補償金是5000多萬元，成本占到土地出讓金總收益的37.0%，政府了獲得土地出讓金總收益中超過60%的純收入。

“問題是，土地出讓金這一塊收益，進城農民工享受的份額亦很有限。”中國人民大學經濟學院教授陶然說，“在社保、義務教育、住房方面被邊緣化之后，農民工只能在公共交通、煤氣水電補貼方面部分有所挽回。”

就在公共服務均等化呼聲愈來愈高之際，官方財力也已開始出現下降。陳錫文披露，2011年全國土地出讓金3.3萬億，但僅僅是征地拆遷補償的費用就超過了2.3萬億。也就是說，土地出讓金的純收益占總收益的比重已經不到30%，成本卻占到了71.3%。“純收益空間的下降也證明這個制度往下面是越來越困難，可能再過一兩年純收益進一步下降，這個制度對地方政府可能就變成雞肋。”陳錫文說。

2012年，全國土地出讓金下滑至2.7萬億。一位地方官承認，盡管土地出讓金收益下降，但無論是城建費用，還是地方融資平臺債務償還，全部依托于土地溢價，“除了飲鴆止渴，繼續想方設法推高地價，地方政府別無他途”。

有鑒于此，通過營改增、房產稅（不動產稅）、中央與地方財稅分成比例調整等系列改革使地方政府事權、財權對稱，增加地方財力就成為財稅體制改革的題中應有之義。“但即便如此，政府財力也難以對農民工市民化全額埋單”，接近城鎮化規劃起草的人士稱，“一方面，企業要為農民工上社保，另一方面，通過落實農民財產權，也可以極大地補充農民工市民化成本。”

2013年中央一號文件明確提出要求，農地確權在5年內完成，這無疑為農村集體建設用地入市埋下了地基。此前，無論是成都的城鄉土地增減掛鉤試驗，重慶的地票改革，還是浙江的土地發展權交易，重心都在于推動農村集體土地入市交易。在國家發改委起草城鎮化規劃的官員看來，盤活土地存量資本，是破解城鎮化難局的不二法門，“重慶地票目前13萬/畝，但只在重慶轄區掛鉤。如果掛鉤到全國，可能將會是50萬/畝？100萬/畝，農民工市民化成本有望一舉解決”。

《中國新聞周刊》獲悉，國家發改委正在起草的城鎮化規劃，重點突出5個方面，農業人口市民化位列第一，而制度設計和政策安排中，也包括了土地政策變革。