土地整治與現代農業發展協調機制分析

王一鳳　白永世

農村土地整治規劃是根據土地利用總體規劃目標和經濟社會發展條件，在一定區域范圍內對土地整治活動進行的總體部署和安排。目的是協調好土地整治與耕地保護、產業發展和城鄉建設等的關系，為土地整治工作規范有序地開展提供科學依據。土地整治和農業發展協調機制實質上是通過土地整治項目對農用地進行資源配置優化，由土地整治達到促進農業發展的目地。目標既是機制的組成部分，同時對機制的設計具有指引作用。

1土地整治與農業發展協調機制的前提—公眾參與

隨著中國工業化、城鎮化進程的加快，人多地少的矛盾也愈演愈烈，堅守1.2億公頃耕地紅線面臨嚴峻挑戰。而土地整治作為協調人地關系，實現土地資源優化配置的重要手段，在補充耕地、保護耕地資源，提高農業綜合生產能力，優化農用地結構，保障糧食和生態安全等方面發揮了重要作用。1999-2008年，中國通過土地整治共補充耕地278萬公頃，近幾年中國每年用于土地整治的資金投入近千億元。然而，當前中國的土地整治工作仍然存在很多問題，急需加以解決。如土地整治規劃統籌乏力；規劃設計不合理，以至于變更比例大；資金來源單一，資金管理效率低下；土地整治項目后期管護的效率低下等。其主要原因之一就是沒有建立起完善的公眾參與監督機制。隨著我國土地整治工作的逐步推進，公眾也逐漸參與到土地整治中來。大部分學者已認識到，土地整治項目引入公眾參與是一種必然趨勢。梁留科等對德國礦區景觀生態重建、土地復墾的歷史變遷、實施手段、理論研究等方面作了較為系統的分析。他指出加強公眾參與并樹立可持續發展的思想是中國礦區生態重建應遵循的基本原則。胡振琪等指出“公眾參與型“模式作為一種有效的項目管理方法，對促進我國土地復墾工作的開展、實現我國土地資源的可持續利用具有重要意義。徐雪林認為公眾參與是社會評價的重要手段之一。有效的公眾參與，使得社會評價更加全面、完整和更具有針對性。薛繼斌等認為公眾參與是農地整理規劃環境影響評價的重要組成部分，是確定環境資源價值的重要方法，同時還可以促進項目的順利實施。畢宇珠認為公眾參與提升了鄉村土地整治規劃決策的科學性和公共性，增強了鄉村土地整治的社會可接受性和可操作性，保障了鄉村土地整治規劃順利實施。公眾參與是保證土地整治事業健康發展的必然要求。有效的公眾參與一方面可促進土地整治項目立項決策的科學化和民主化， 可使農地整理規劃設計方案更加科學合理； 另一方面可以通過監督地方政府、基層領導、施工與監理單位的行為， 提高土地整治項目的建設與管護效率。從國際經驗和國內實踐上來看，公眾參與鄉村土地整治項目的立項、規劃設計、施工建設與管理是大勢所趨。

2 構建土地整治與農業發展協調機制

2.1建立現代農業的政策體系，形成有效工作機制

首先應因地制宜地進行制定建設規劃、發展綱要，確定階段性目標。經過人大審議通過后，使現代農業建設形成一個層次分明、長短結合、有機統一的政策體系。其次，建立一套行之有效的工作方法和工作機制。要做到“政府主導、農民主體、干部服務、社會支持”，通過各地、各部門和全社會的共同努力，把中央的有關方針、政策落到實處。

2.2做好規劃的編制與協調工作

（1）規劃編制時的協調 在農業發展規劃過程中，應做好與土地利用總體規劃的溝通協調工作。科學規劃，統籌安排?，F代農業建設不可能一蹴而就，土地整治也不是一時之事。首先，要從實際出發，以規劃修編為契機，科學編制新一輪鄉鎮土地利用總體規劃；其次，以鄉鎮土地利用總體規劃為先導，做好村鎮建設規劃和土地整治專項規劃；最后，科學制定“十一五”期間土地整治目標、任務，合理安排土地整治項目。同時，應提前介入各類相關規劃工作，優先安排現代農業示范點的土地利用總體規劃修編。

（2）加強前期調研工作 農業發展和土地整治中的很多建設都是互相關聯的。二者的有機協調將產生巨大的綜合效益。無論是土地整治項目還是現代農業建設項目，在項目的立項過程中，必須加強前期調研工作。土地整治項目在立項、規劃設計時，應著重考察當地的農業現狀。做好前期調研工作，能有效地加強二者的協調性。一方面是可以防止重復建設，節約資金；另一方面也提高了規劃的科學性和可行性。做過土地整治規劃的同志都知道，對項目區及其周邊情況的了解程度在很大程度上影響著規劃設計的合理性和科學性。舉個簡單的例子，設計者知道或不知道離項目區100米處有個提灌站，他對路、溝的設計可能是完全不同的。

（3）實施過程中的協調 當前，縣級土地整治項目一般要限制在300公頃以內，每個項目都有一個明確的范圍線，所有的土地整治工程設計只能在項目范圍線內進行。筆者認為，這樣進行規劃設計有割裂之嫌，人為地把一個項目區看成了一個“獨立王國”，切斷了和周邊區域的聯系。眾所周知，土地整治的一大目標是追求新增耕地，考慮到項目規模，一些院落或新增耕地潛力不大的區域就不會放到整理區內，然而新增耕地潛力不大的區域并非就是不重要的區域，有些反而是居民生產生活的主要區域，當這樣的區域被人為剔除出項目區，當地農民難免會不理解，并產生抵觸情緒。進而影響到項目的實施和

維護。

2.3建立“四統一”運作機制

隨著中央對農業發展工作重視程度的不斷提高，各部門投入的資金也不斷增加，但目前存在資金投入較為分散的問題。具體表現為部門之間各搞各的規劃，各做各的項目，各投各的資金，沒有形成合力。因此，今后各地在開展土地開發整理項目建設時，應實行統一領導、統一規劃、統一投入和統一實施的“四統一”模式。

3 結語

土地整治與農業發展之間的關系，既表現為手段與目標的關系：土地整治是手段，農業發展是目標，土地整治的內容確定、模式設計與運作管理，都應以農業發展為目標；又表現為相輔相成、互相促進的協調共進關系：作為農業發展的手段，土地整治具有推進農業發展的功能，土地整治對農業發展推動作用的大小，取決于土地整治所確定的目標、內容、模式和管理狀況；土地整治功能效果發揮得好，促進了農業發展，才能獲得農業發展為其提供的更大發展空間。