土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制分析

王一鳳　白永世

農(nóng)村土地整治規(guī)劃是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，在一定區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)土地整治活動(dòng)進(jìn)行的總體部署和安排。目的是協(xié)調(diào)好土地整治與耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)等的關(guān)系，為土地整治工作規(guī)范有序地開展提供科學(xué)依據(jù)。土地整治和農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)質(zhì)上是通過(guò)土地整治項(xiàng)目對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行資源配置優(yōu)化，由土地整治達(dá)到促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目地。目標(biāo)既是機(jī)制的組成部分，同時(shí)對(duì)機(jī)制的設(shè)計(jì)具有指引作用。

1土地整治與農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的前提—公眾參與

隨著中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人多地少的矛盾也愈演愈烈，堅(jiān)守1.2億公頃耕地紅線面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而土地整治作為協(xié)調(diào)人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段，在補(bǔ)充耕地、保護(hù)耕地資源，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)，保障糧食和生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。1999-2008年，中國(guó)通過(guò)土地整治共補(bǔ)充耕地278萬(wàn)公頃，近幾年中國(guó)每年用于土地整治的資金投入近千億元。然而，當(dāng)前中國(guó)的土地整治工作仍然存在很多問(wèn)題，急需加以解決。如土地整治規(guī)劃統(tǒng)籌乏力；規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理，以至于變更比例大；資金來(lái)源單一，資金管理效率低下；土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)的效率低下等。其主要原因之一就是沒(méi)有建立起完善的公眾參與監(jiān)督機(jī)制。隨著我國(guó)土地整治工作的逐步推進(jìn)，公眾也逐漸參與到土地整治中來(lái)。大部分學(xué)者已認(rèn)識(shí)到，土地整治項(xiàng)目引入公眾參與是一種必然趨勢(shì)。梁留科等對(duì)德國(guó)礦區(qū)景觀生態(tài)重建、土地復(fù)墾的歷史變遷、實(shí)施手段、理論研究等方面作了較為系統(tǒng)的分析。他指出加強(qiáng)公眾參與并樹立可持續(xù)發(fā)展的思想是中國(guó)礦區(qū)生態(tài)重建應(yīng)遵循的基本原則。胡振琪等指出“公眾參與型“模式作為一種有效的項(xiàng)目管理方法，對(duì)促進(jìn)我國(guó)土地復(fù)墾工作的開展、實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地資源的可持續(xù)利用具有重要意義。徐雪林認(rèn)為公眾參與是社會(huì)評(píng)價(jià)的重要手段之一。有效的公眾參與，使得社會(huì)評(píng)價(jià)更加全面、完整和更具有針對(duì)性。薛繼斌等認(rèn)為公眾參與是農(nóng)地整理規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要組成部分，是確定環(huán)境資源價(jià)值的重要方法，同時(shí)還可以促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。畢宇珠認(rèn)為公眾參與提升了鄉(xiāng)村土地整治規(guī)劃決策的科學(xué)性和公共性，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村土地整治的社會(huì)可接受性和可操作性，保障了鄉(xiāng)村土地整治規(guī)劃順利實(shí)施。公眾參與是保證土地整治事業(yè)健康發(fā)展的必然要求。有效的公眾參與一方面可促進(jìn)土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)決策的科學(xué)化和民主化， 可使農(nóng)地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)方案更加科學(xué)合理； 另一方面可以通過(guò)監(jiān)督地方政府、基層領(lǐng)導(dǎo)、施工與監(jiān)理單位的行為， 提高土地整治項(xiàng)目的建設(shè)與管護(hù)效率。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐上來(lái)看，公眾參與鄉(xiāng)村土地整治項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)與管理是大勢(shì)所趨。

2 構(gòu)建土地整治與農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制

2.1建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策體系，形成有效工作機(jī)制

首先應(yīng)因地制宜地進(jìn)行制定建設(shè)規(guī)劃、發(fā)展綱要，確定階段性目標(biāo)。經(jīng)過(guò)人大審議通過(guò)后，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)形成一個(gè)層次分明、長(zhǎng)短結(jié)合、有機(jī)統(tǒng)一的政策體系。其次，建立一套行之有效的工作方法和工作機(jī)制。要做到“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、干部服務(wù)、社會(huì)支持”，通過(guò)各地、各部門和全社會(huì)的共同努力，把中央的有關(guān)方針、政策落到實(shí)處。

2.2做好規(guī)劃的編制與協(xié)調(diào)工作

（1）規(guī)劃編制時(shí)的協(xié)調(diào) 在農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)做好與土地利用總體規(guī)劃的溝通協(xié)調(diào)工作。科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可能一蹴而就，土地整治也不是一時(shí)之事。首先，要從實(shí)際出發(fā)，以規(guī)劃修編為契機(jī)，科學(xué)編制新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃；其次，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃為先導(dǎo)，做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地整治專項(xiàng)規(guī)劃；最后，科學(xué)制定“十一五”期間土地整治目標(biāo)、任務(wù)，合理安排土地整治項(xiàng)目。同時(shí)，應(yīng)提前介入各類相關(guān)規(guī)劃工作，優(yōu)先安排現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃修編。

（2）加強(qiáng)前期調(diào)研工作 農(nóng)業(yè)發(fā)展和土地整治中的很多建設(shè)都是互相關(guān)聯(lián)的。二者的有機(jī)協(xié)調(diào)將產(chǎn)生巨大的綜合效益。無(wú)論是土地整治項(xiàng)目還是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目的立項(xiàng)過(guò)程中，必須加強(qiáng)前期調(diào)研工作。土地整治項(xiàng)目在立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)著重考察當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)現(xiàn)狀。做好前期調(diào)研工作，能有效地加強(qiáng)二者的協(xié)調(diào)性。一方面是可以防止重復(fù)建設(shè)，節(jié)約資金；另一方面也提高了規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。做過(guò)土地整治規(guī)劃的同志都知道，對(duì)項(xiàng)目區(qū)及其周邊情況的了解程度在很大程度上影響著規(guī)劃設(shè)計(jì)的合理性和科學(xué)性。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，設(shè)計(jì)者知道或不知道離項(xiàng)目區(qū)100米處有個(gè)提灌站，他對(duì)路、溝的設(shè)計(jì)可能是完全不同的。

（3）實(shí)施過(guò)程中的協(xié)調(diào) 當(dāng)前，縣級(jí)土地整治項(xiàng)目一般要限制在300公頃以內(nèi)，每個(gè)項(xiàng)目都有一個(gè)明確的范圍線，所有的土地整治工程設(shè)計(jì)只能在項(xiàng)目范圍線內(nèi)進(jìn)行。筆者認(rèn)為，這樣進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)有割裂之嫌，人為地把一個(gè)項(xiàng)目區(qū)看成了一個(gè)“獨(dú)立王國(guó)”，切斷了和周邊區(qū)域的聯(lián)系。眾所周知，土地整治的一大目標(biāo)是追求新增耕地，考慮到項(xiàng)目規(guī)模，一些院落或新增耕地潛力不大的區(qū)域就不會(huì)放到整理區(qū)內(nèi)，然而新增耕地潛力不大的區(qū)域并非就是不重要的區(qū)域，有些反而是居民生產(chǎn)生活的主要區(qū)域，當(dāng)這樣的區(qū)域被人為剔除出項(xiàng)目區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民難免會(huì)不理解，并產(chǎn)生抵觸情緒。進(jìn)而影響到項(xiàng)目的實(shí)施和

維護(hù)。

2.3建立“四統(tǒng)一”運(yùn)作機(jī)制

隨著中央對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展工作重視程度的不斷提高，各部門投入的資金也不斷增加，但目前存在資金投入較為分散的問(wèn)題。具體表現(xiàn)為部門之間各搞各的規(guī)劃，各做各的項(xiàng)目，各投各的資金，沒(méi)有形成合力。因此，今后各地在開展土地開發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一投入和統(tǒng)一實(shí)施的“四統(tǒng)一”模式。

3 結(jié)語(yǔ)

土地整治與農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，既表現(xiàn)為手段與目標(biāo)的關(guān)系：土地整治是手段，農(nóng)業(yè)發(fā)展是目標(biāo)，土地整治的內(nèi)容確定、模式設(shè)計(jì)與運(yùn)作管理，都應(yīng)以農(nóng)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)；又表現(xiàn)為相輔相成、互相促進(jìn)的協(xié)調(diào)共進(jìn)關(guān)系：作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的手段，土地整治具有推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的功能，土地整治對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展推動(dòng)作用的大小，取決于土地整治所確定的目標(biāo)、內(nèi)容、模式和管理狀況；土地整治功能效果發(fā)揮得好，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，才能獲得農(nóng)業(yè)發(fā)展為其提供的更大發(fā)展空間。