集體土地所有權合法實現的保障措施研究

付麗民　周暉　趙繼紅

摘 要：近年來關于農村土地所有權問題的討論十分激烈，本文提出以城市化為背景，立足現實視角，著力探索非合法性實現形式合法化的有效途徑及其保障措施，引導和規范集體土地所有權更好地實現自我，推動中國城鄉經濟社會統籌發展。

關鍵詞：農村土地所有權；集體土地所有權；合法實現

自上個世紀八十年代前期的爆發式增長后，中國的工業化、城市化依然加速推進，而中國農業增長的步伐卻逐漸放慢，特別是九十年代中期后，農村居民收入增長速度緩慢，因土地制度引發的糾紛、沖突增多，農民負擔日益沉重。針對這些問題，近年來關于“三農”問題的討論十分激烈，作為農村經濟基石的土地所有權制度一度成為爭論的焦點，土地私有化、國有化的觀點在學術界不斷出現。此外，在集體外部，相對于國家公權力來說，由于國家對集體土地的種種用途管制以及征地制度的存在，集體土地所有權事實上已被架空，因此，集體土地所有權制度的消逝無法回避。本項研究以城市化為背景，立足現實視角，著力探索非合法性實現形式合法化的有效途徑及其保障措施，引導和規范集體土地所有權更好地實現自我，推動中國城鄉經濟社會統籌發展。而集體土地所有權的合法、有效實現是一項十分復雜的系統工程，除了集體土地所有權自身的改革之外，還需要社會各個方面的同步建設與改革。

1加速推進農村社會保障制度的建設，剝離土地社會保障功能

建立和完善農村社會保障體系，是剝離農村土地社會保障功能的必要性制度安排，從而也是集體土地所有權更好的實現自我的重要

條件。

目前，在我國農村建立社會保障體系已經具備一定的條件和可能。首先，建立農村社會保障體系已有一定的基礎，并非全新的建構性工作。其次，建立健全農村社會保障體系已經具備了一定的經濟條件。此外，將政府壟斷土地一級市場形成的增值收益，作為建立無地農民社會保障基金的來源，以此為基礎完善農村社會保障制度，也是一種有效的途徑。因此，不能以農村社會保障體系建設的龐大財力需求難以籌集、國家財力支撐不起等理由來延緩我國農村社會保障制度建設。

具體來說，建立健全農村社會保障體系可以從以下幾個方面著手：

首先，政府必須以統籌城鄉發展的科學發展觀為指導思想，本著“工業反哺農業、城市反哺農村”的原則，彌補自己的職能缺位，緩解農村社會保障制度缺失給土地調整帶來的壓力。這也是廣大農民，特別是失地農民的心聲。

其次，發展農村社區保障無疑是弱化土地保障、推進農村社會保障體系建設的現實途徑。在國家一時無法向農村社會保障體系大規模投入資金的條件下，通過推進社區保障建設可以弱化農民對土地的依賴關系，促使農民放棄土地。從對泰安地區的調查我們可以發現，解決失地農民的保障問題是泰安地區幾乎沒有發生土地大調整的重要因素。

最后，促進非農就業，增強自我保障能力。財富是影響人們對風險抵御能力的關鍵因素。因此，長期收入水平比較低的農民對土地依賴程度越高，越傾向于把土地大調整當作集體抵御收入風險的方法。在目前，工農業比較利益相差較大的情況下，通過發展二三產業、加強農民職業培訓等方式增加農民的非農業就業機會，對于增加農民收入，提高農民的自我保障能力，降低農民對土地的依賴程度具有顯著作用。

2改革與完善現行征地制度

現行的征地制度模式產生于計劃經濟時期，在特定的歷史條件下，這種征地制度相對于保證國家獲得必需的非農產業建設用地、降低建設成本以及建立城市土地國有制，起到了積極作用。但當計劃經濟體制轉變為市場經濟體制，并且保護農地和促進農業、農村現代化成為當前最主要的任務之一時，這種建設用地征地制度已經暴露出嚴重的不適應性，必須對現行征地制度進行改革與善。

首先。嚴格界定政府征地范圍。明確什么項目可以征地，什么項目不可以征地，是征地制度改革的核心。

其次，完善土地征用補償制度。被征農地按農地原用途進行補償的標準，既不是地價，也不是地租，與土地市場價格毫無關系，完全是政府行為的結果。筆者認為，土地作為一種生產要素，土地征用的補償費應與其市場價格相當。

再次，健全和規范征地程序。土地征用必須得到有關政府部門的批準并獲得許可證，需要征地的政府機構組織應該與被征地的集體所有者代表進行談判，聽取被征地農村集體組織和農民的意見。

最后，改革完善征地補償安置辦法。土地被征用后，土地權屬發生轉移，農民喪失了土地的使用權，農民的就業應相應發生轉移。因此，征地補償安置辦法應以農民的再創業、再就業為主，貨幣補償為輔，以保障被征地農民的長遠生計。

3加快集體建設用地流轉市場的建立與完善

目前，允許農村非農建設用地進入市場的時機已經成熟。事實上，農村非農建設用地進入市場的實踐已經走到了國家法律和政策的前面。要加快集體建設用地流轉市場的建立要有以下幾方面工作：首先，要使集體建設用地流轉市場健康平穩地發展，相關的立法工作刻不容緩。應按照同種產權同等對待的原則，通過加強立法，賦予農民集體建設用地集體所有權與建設用地國家所有權同等的權利，維護和鞏固其作為所有權主體的地位。將集體建設用地納入到正常的市場軌道，統一建設用地市場。農民集體作為土地的所有權主體，應與國有土地所有權主體一樣，能夠以平等的身份進入土地市場，任何超經濟權利的介入，都會對市場交易的秩序構成破壞，影響市場機制的作用。.

其次，建立與完善集體建設用地流轉市場的運作機制。具體可以從以下幾個方面來設計。一是明確流轉條件。二是規范流轉形式與程序。三是合理確定集體建設用地的流轉價格。四是合理分配土地流轉收益。

4 總結

綜上，集體土地所有權的合法、有效實現是一項十分復雜的系統工程，除了集體土地所有權自身的改革之外，還需要社會各個方面的同步建設與改革。

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作者簡介

付麗民（1978—），黑龍江省齊齊哈爾市，齊齊哈爾和平工業集團有限責任公司財審部。