“村權三分、三會自治”：村治改革“海州模式”探微

摘 要：“海州模式”存制改革的核心內容在于“村權三分、三會自治”。改革的目的是為了解決貪腐、村務無法開展、村委會和村黨支部關系緊張等問題。改革的內容主要是將原有的常設村級權力體系中的黨支部、村民委員會的權力分配給村民委員會、村民議事會和村民監事會三個機構行使。

關鍵詞：海州模式；村治改革；自治

項目信息：本文系江蘇省2009年度普通高校研究生科研創新計劃資助項目《江蘇省農民權利保障制度的實證分析》（項目編號：CX09B_032R）中期成果。

海州區隸屬于江蘇省連云港市，位于江蘇省東北部，連云港市區西南端，東接連云港市連云區，南連灌云縣，西鄰東海縣，北靠連云港市新浦區。全區總面積為282平方千米 ，人口為23.4萬人。海州區下轄4個街道辦事處、3個鎮、1個鄉、1個經濟技術開發區，共60個行政村，24個社區居委會。海州區總人口中，農業人口占絕大比例。為解決村民自治過程中出現的新問題，海州區由區紀委牽頭，于2008年上半年啟動了“村權三分，三會自治”村治模式改革。

1、改革進程

2008年4月初，海州區開始著手村民自治章程的制定工作。自治章程為村民議事會、村民監事會的創設提供了“法律依據”。草案經修改定稿后，海州區又挑選了新壩鎮大屯村、沙杭村，錦屏鎮酒店村三個村進行試點。試點村以章程草案為基礎，結合各村特點，制定了本村村民自治章程，在此基礎上，召開村民會議，采取無記名投票方式，各自表決通過了章程。

從2008年9月試點開始，到2009年3月全區推廣，試點工作開展近半年時間。從2009年3月起，經海州區委批準，該模式開始在全區各村推廣。2009年底，全區已有80%的村推行了村治新模式。目前，“三會村治”模式已在連云港全市推開。

2、“海州模式”要解決的問題

2.1貪腐

村民委員會選舉過程中的賄選問題，自村民委會組織法施行后，一直是如影隨形地伴隨中國農村自治的惡行腫瘤。它既破壞了黨在人民群眾心目中的形象，又影響了法律的權威性，成為導致村民上訪的主要原因之一，嚴重影響農村社會穩定。海州區某村民選村主任，某村干部花了20余萬元用于拉票賄選，東窗事發后，他坦承，基層民主監督的漏洞很大，砸出1個20萬，當上村主任后，能撈回10個20萬。據統計，2008-2009年，海州區紀委查辦各類案件80余件，其中涉及到農村基層干部貪占直接補償款、私買集體資產、挪用集體資金等案件占30%，涉案金額達400余萬元。

村干部的貪腐行為是造成農村群眾上訪的主要原因之一。據統計，在試點前的2007年，參與試點的三個村共發生到上級部門集訪事件55起，嚴重影響了農村社會秩序的穩定，破壞了干群關系。究其原因，主要是因為對村干部不廉潔或其他侵害村民利益的行為不滿。

2.2村務無法開展

村干部的腐敗嚴重影響了村民參與村務的積極性。以參與試點的大屯村為例，村里要修一條水泥路，拖了五年都沒有解決。大屯村黨支部書記兼村民委員會主任開成躍表示：“過去，當村干部難呀。做事吧，村民覺得干部想撈錢；不做事，大家又說我們不作為。”在這種缺乏信任的人際環境中，村務無法有效開展，村公益事業得不到保障，村民利益實際上也受到了損害。

在村級事務管理過程中，由于村民對村干部持“有罪推定”的態度，因此對村干部嚴重的不信任。在村民看來，如果信任某個候選人，配合其開展某項村務，由于村干部的權力幾乎不受制約，濫用權力幾乎成為必然，那么我的狀況在大多數情況下會變得更糟糕；如果我不信任村干部，拒絕配合其開展某項村務，那么村里的公益固然不能增加，但也可以避免村干部的腐敗，其結果不會比配合村干部更差。既然無論如何，不配合都是一個占優策略，那么作為經濟人的村民幾乎肯定會選擇不配合。

2.3“兩委”關系緊張

在財政事務上，“村支書實際掌握著經濟等村務大權，而一旦出現問題，村主任作為法人代表卻不得不去應訴，因而不少村主任的處境非常尷尬，有些因無法接受和難以改變這種現實，不得不辭職了事。山東省濰坊市1999年第六屆直選選出的9300多位村主任有300多人辭職”；山東省棲霞市也發生過4個鎮57名村民委員會成員集體辭職的事件，在全國引起不小的反響。面對村黨組織的干涉，有些村主任不愿意以辭職的方式來抗爭，更傾向于采取一些非理性的手段來表達對村黨組織權力的不滿。山東省萊西市望城街道辦事處某村，村主任因對支部書記獨攬大權不滿，便撬開村會計的抽屜，拿走村民委員會印章，帶在自己身上。

據統計，在全國范圍內，現任的村黨支部與村民委員會的關系狀況是：關系融洽、工作協調的約占30%；關系一般，工作勉強維持的約占40%；關系緊張、相互對立的占30%。在上述村“兩委”關系融洽的村中，又有相當一部分是村黨支部書記兼任村民委員會主任。如果剔除掉“黨政一肩挑”的特殊情形，村“兩委”之間真正關系融洽、工作協調的比例將會更低。

上述情況在海州區或多或少的存在，有些村還特別嚴重。海州區所進行的試點改革，其主要目的之一就是解決村“兩委”之間的矛盾和沖突，既體現黨的領導，又保證村民自治。

3、“海州模式”中村治體系的機構設置

根據村民委員會組織法及中國共產黨的組織規則，在村一級，主要存在村黨支部、村民代表會議（村民會議）、村民委員會三個掌握權力的組織。“海州模式”在現有村級組織的基礎上，以理順權力關系、促進村治水平提高為目的，在符合憲法和法律的前提下，以權力制約理論為指導，借鑒現代公司治理結構，對村級組織機構進行了大刀闊斧的改革。

在“海州模式”下，村級組織機構包括村黨支部、村民大會（村民代表大會）、村民議事會、村民監事會、村民委員會五個機構。其中，村黨支部是領導核心、村民代表會議（村民會議）是村級最高權力機構；村民議事會成員由村黨支部成員、經村民代表會議（村民會議）推舉產生的人員組成，負責貫徹當和政府的意志、集中村民意志以及村級日常事務的決策，在村民代表會議（村民會議）閉會期間，代行村民代表會議（村民會議）職權；村民監事會由村黨支部成員、鄉鎮政府派駐的紀檢工作人員、經村民代表會議（村民會議）推舉產生的人員組成，負責監督村民議事會和村民委員會的工作，并對村干部違紀行為進行監督；村民委員會由村民代表會議（村民會議）選舉產生，根據村民議事會的決定管理村級事務，并接受村民監事會的監督。

4、“海州模式”實踐中的問題

4.1熟人社會的負面影響

村莊是一個“抬頭不見低頭見”的熟人社會，它雖然有利于村民獲得相對充分信息進行理性判斷，但農村特有的宗族宗派、關系鏈、人際圈和派系等無法回避的人情滲透以及受封建專制和計劃經濟的影響，重人治、輕法治的固有文化勢必會影響“村權三分、三會自治”村治模式的正常運作。

4.2村干部缺乏動力

村干部作為一個理性主體在推行這項制度時，其積極性來源于對自身成本——效益的判斷。“村權三分、三會自治”村治模式在一定程度上可以構建農村矛盾內部化解的機制，促進農村社會的穩定，成為村干部看得見的政治收益。但是隨著這項制度的構建到一定階段，特別是當對村務的監督以及村干部的約束，割斷了村干部非制度性的利益臍帶時，村干部作為既得利益者必將成為該制度的反對者或消極支持者。另外，在村民議事會、村民監事會功能充分發揮同時，也增強了村民的組織動員能力。現階段政府行為尚待規范的情況，如土地征用、拆遷安置、村級公款出借等必然會受到村民的抵制，這無疑會影響基層政府推行這項制度的動力，從而成為當前推行這項制度的難點所在。

4.3改革細節仍需探索

為什么要建立這項制度？制度怎么運行？ 黨支部、村民委員會、村民議事會、村民監事會之間的關系如何處理？這些內容在自治章程中已基本明確，但在實踐中經常會因各種因素導致偏離。制度的設置必須能夠做到不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。因此，在抓好制度和監督的同時，還需要強化教育，使設置的制度和監督內化為黨員干部群眾的文化因素。但這需要“文化土壤”，需要基層民主政治環境的不斷優化和村民參與政治熱情的不斷提升，而這必將是一個漫長的、艱巨的、復雜的過程。

4.4經費問題

對于富村，村干部即使在傳統模式下也可以通過利益交換的方式獲取村民的認可，進而推行村務。在這種情況下，富村的改革動力可能明顯不足，村民們會覺得，雖然眼下的情況不令人滿意，但折騰之后未必會變得更好。

窮村往往干群關系對立、村務開展不順、社會秩序不和諧，因此應當成為改革的重點。但對窮村來說，雖然“海州模式”規定村民議事會成員不領取誤工補貼，但村民委員會和村民監事會的成員仍然需要領取誤工補貼。在改革之后，村民委員會和村民監事會成員的數量可能多于原村民委員會成員的數量，在此情況下，窮村是否能負擔起新模式的財務開支？即使考慮由政府投入啟動資金，先將改革推行起來，但這是否會形成所謂的路徑依賴，使得政府無法從其中脫身？

5、結語

“海州模式”從產生到現在，已經有5個年頭了。按照蘇州大學法學院楊海坤教授的說法，海州模式符合中國國情，有助于推進基層政治民主化的進程，有助于推進村民自治法的立法，在政治上符合中央精神，在理論上完全可行，在法規上有章可循。這一看法應該說是頗有見地。因此，概括的否定“海州模式”的可行性與合法性顯然是不成立。當然，這并不否認人們仍然可以就“海州模式”實施過程中所出現的具體問題提出批評和改正的意見。作為推動者，海州區的有關部門和領導也已經意識到，需要在制度構建方面多下功夫，為改革目的的實現提供有力的制度支撐，并解決實施過程中出現的具體問題。可以預見的是，在“海州模式”實施過程中，肯定會出現這樣那樣的問題，對于這些問題，應當以實踐為基礎，目標明確地提出適應地方特色的解決方案。隨著改革的不斷深入，“海州模式”必然會越來越成熟，進而成為中國農村基層民主化的樣板。

參考文獻

[1]周士鑫：《“村官”為何要辭職》，《人民日報》2001年3月21日。

作者信息

吳睿（1979—），男，江蘇新沂人，蘇州大學法學院博士研究生；研究方向：農民權利與公法。