首部“黨內(nèi)立法法”推進(jìn)執(zhí)政黨制度建設(shè)

甄小英

今年5月27日，中國(guó)共產(chǎn)黨公開(kāi)發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《備案規(guī)定》）。《制定條例》修訂了1990年發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，將原條例名稱中的“程序”二字去掉，因?yàn)檫@次修訂不僅完善了黨內(nèi)法規(guī)制定程序，還增加了制定法規(guī)工作的實(shí)體性要求，并去掉了“暫行”二字，使其成為正式條例。《制定條例》的頒布使中國(guó)共產(chǎn)黨有了第一部正式的公開(kāi)發(fā)布的“黨內(nèi)立法法”，這是推動(dòng)以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)為核心環(huán)節(jié)的黨的制度建設(shè)，推進(jìn)黨建制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的重要舉措。

黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化程度關(guān)乎國(guó)家興衰

黨內(nèi)法規(guī)是經(jīng)過(guò)黨內(nèi)一定授權(quán)機(jī)關(guān)，通過(guò)法定程序產(chǎn)生，規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系、黨組織的工作和活動(dòng)及黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。它集中反映了全黨意志和黨的理論路線方針政策，對(duì)全體黨員具有同等約束力，具有權(quán)威性、普遍性和一定強(qiáng)制性；它不依個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的思想作風(fēng)或注意力的變化而變化，因此，具有相對(duì)穩(wěn)定性和長(zhǎng)期有效性。

從本質(zhì)上講，黨內(nèi)法規(guī)是黨的權(quán)力架構(gòu)和整個(gè)肌體有序運(yùn)行的制度載體，也是政黨運(yùn)行現(xiàn)代化、科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。黨內(nèi)法規(guī)是否合乎政黨運(yùn)行的科學(xué)規(guī)律關(guān)乎黨的興衰。由于中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，因此，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化程度也關(guān)乎國(guó)家的興衰。

黨內(nèi)法規(guī)制度的完備程度，是黨發(fā)展成熟與否的重要標(biāo)志。在中國(guó)共產(chǎn)黨的幼年時(shí)期，由于黨內(nèi)法規(guī)不健全，因此，不能有效地通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)集中黨內(nèi)正確意見(jiàn)，也難以通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)有效制止錯(cuò)誤路線的推行。如：1927年6月30日陳獨(dú)秀在中央擴(kuò)大會(huì)議上提出一個(gè)右傾錯(cuò)誤政綱。在討論時(shí)，任弼時(shí)提出批評(píng)該政綱的書(shū)面意見(jiàn)，當(dāng)面交陳獨(dú)秀，陳看后，不傳閱，當(dāng)眾撕碎，扔在地下，踏上一只腳。任弼時(shí)要求發(fā)言，遭到拒絕。其他人也不便發(fā)言，這個(gè)錯(cuò)誤政綱就不明不白地算通過(guò)了。民主革命時(shí)期《關(guān)于若干歷史問(wèn)題的決議》指出，王明是在選舉手續(xù)不完備的情況下上臺(tái)的。以王明為代表的“左”傾錯(cuò)誤路線，長(zhǎng)達(dá)4年之久，幾乎把中國(guó)革命引向絕路。遵義會(huì)議之后，黨總結(jié)了以往的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，比較重視黨內(nèi)一些基本制度的建設(shè)。如：六屆六中全會(huì)通過(guò)一系列決定，比較詳細(xì)地規(guī)定了中央委員會(huì)、政治局、書(shū)記處及各級(jí)黨委、黨部的工作任務(wù)、職責(zé)范圍和紀(jì)律。

新中國(guó)成立后，黨的八大通過(guò)了擴(kuò)大黨內(nèi)民主，堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)，反對(duì)個(gè)人崇拜，實(shí)行黨代表大會(huì)常任制等一系列重要主張和決定。但可惜的是，當(dāng)時(shí)沒(méi)有將黨內(nèi)對(duì)民主問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)用黨內(nèi)法規(guī)制度形式加以確立，并變成全黨的自覺(jué)行動(dòng)。八屆二中全會(huì)否定了八大關(guān)于社會(huì)主義主要矛盾、反對(duì)個(gè)人崇拜等正確論斷。從“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)到廬山會(huì)議，違背黨內(nèi)民主原則的“瞎指揮”、“強(qiáng)迫命令”和違反黨內(nèi)民主生活準(zhǔn)則、破壞黨的紀(jì)律的狀況越來(lái)越嚴(yán)重。為解決“大躍進(jìn)”錯(cuò)誤帶來(lái)的各種問(wèn)題，黨中央召開(kāi)了7千人大會(huì)，毛澤東作了民主集中制為主題的長(zhǎng)篇報(bào)告，對(duì)黨內(nèi)民主建設(shè)進(jìn)行了反思。但是，我們?nèi)匀话衙裰饕暈橐环N作風(fēng)，單純強(qiáng)調(diào)民主是手段、是工具，忽視了民主關(guān)乎黨內(nèi)性質(zhì)及作為法規(guī)制度對(duì)保證正常的黨內(nèi)生活的重要意義。會(huì)后，對(duì)黨內(nèi)民主中存在的種種缺陷，特別是黨中央領(lǐng)導(dǎo)核心民主生活不正常的問(wèn)題，并沒(méi)有解決。以至于破壞黨內(nèi)民主集中制，個(gè)人凌駕于黨中央之上的行為和“左”的錯(cuò)誤越演越烈，直至毛澤東錯(cuò)誤地發(fā)動(dòng)“文化大革命”，使黨和國(guó)家遭受一場(chǎng)十年浩劫，對(duì)毛澤東本人，也是一個(gè)巨大悲劇。

十一屆三中全會(huì)后，總結(jié)“文革”教訓(xùn)，鄧小平指出：“從遵義會(huì)議到社會(huì)主義改造時(shí)期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行民主集中制，黨內(nèi)民主生活比較正常。可惜，這些好的傳統(tǒng)沒(méi)有堅(jiān)持下來(lái)，也沒(méi)有形成嚴(yán)格完善的制度”， “我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！薄安皇钦f(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色”。看來(lái)，我們黨已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，執(zhí)政黨的建設(shè)必須開(kāi)創(chuàng)一條不靠政治運(yùn)動(dòng)，而在加強(qiáng)思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)的同時(shí)，大力推進(jìn)改革，加強(qiáng)制度建設(shè)的新路子。

以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)為核心推進(jìn)黨的制度建設(shè)

改革開(kāi)放30年來(lái)，以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)為核心的黨的制度建設(shè)取得了很大進(jìn)展，黨內(nèi)生活的主要領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了有章可循、有規(guī)可依。但是，與黨肩負(fù)的歷史重任以及黨建面臨的大量新情況、新問(wèn)題對(duì)黨的制度建設(shè)提出的新要求相比，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)還存在一些突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。主要是黨的法規(guī)滯后于時(shí)代發(fā)展和黨的建設(shè)、黨的工作實(shí)踐，有的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不高、針對(duì)性可操作性不強(qiáng)，一些黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得不好，落實(shí)不到位。有些法規(guī)內(nèi)容重復(fù)或相互沖突。有些法規(guī)不配套，難以形成有效運(yùn)行機(jī)制。在法規(guī)內(nèi)容方面，也存在強(qiáng)調(diào)集中多，保障民主不夠；強(qiáng)調(diào)黨員義務(wù)多，保障黨員權(quán)利不夠；規(guī)范管理基層黨組織和黨員行為的法規(guī)多，規(guī)范管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部行為的法規(guī)相對(duì)較少；規(guī)范自身建設(shè)的法規(guī)多，規(guī)范黨的執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)制度的法規(guī)少等等不足。總的看，還沒(méi)有形成一整套內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

兩部新法規(guī)在完善以黨內(nèi)法規(guī)為核心的黨的制度建設(shè)方面凸顯以下著力點(diǎn)：

第一，堅(jiān)持依法治國(guó)，依法執(zhí)政，確保黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，既要依據(jù)憲法和法律治理國(guó)家，又要運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。使兩者協(xié)調(diào)統(tǒng)一的關(guān)鍵就是黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這也是兩部新法規(guī)實(shí)施的著力點(diǎn)。《制定條例》把“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”作為制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循原則的重要內(nèi)容，又把“是否同憲法和法律不一致”作為法規(guī)審核的重要內(nèi)容。《備案規(guī)定》同樣把上述內(nèi)容作為報(bào)送備案法規(guī)文件的審查內(nèi)容。

第二，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性與權(quán)威性。《制定條例》明確了黨內(nèi)法規(guī)效力等級(jí)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限作出專門(mén)規(guī)定，明確了哪些事項(xiàng)只能由黨的中央組織制定、哪些事項(xiàng)可以由中紀(jì)委、中央各部門(mén)或省區(qū)市黨委制定，并將省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)納入《制定條例》適用范圍（在原暫行條例中，只在附則中規(guī)定“依照本條例的基本精神進(jìn)行”），有利于從根本上避免或減少無(wú)權(quán)制定、越權(quán)制定、重復(fù)制定等無(wú)序制定現(xiàn)象以及一些省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的做法不夠規(guī)范的問(wèn)題。

第三，提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量和執(zhí)行力度。兩個(gè)新法規(guī)，一是強(qiáng)化了黨內(nèi)法規(guī)起草的調(diào)查研究和征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)，以提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性。二是完善了黨內(nèi)法規(guī)前置審核程序，明確了合法性、合規(guī)性等審核內(nèi)容，規(guī)定了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后的處理辦法和程序，有利于更好地把住黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量關(guān)。三是全面確立了黨內(nèi)法規(guī)備案、清理與評(píng)估制度，有利于加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量審核監(jiān)督。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)適時(shí)清理，對(duì)相關(guān)法規(guī)作出修改、廢止等相應(yīng)處理，有利于及時(shí)解決黨內(nèi)法規(guī)存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問(wèn)題。四是確立了實(shí)施后的評(píng)估制度，這樣有利于督促黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，并推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的及時(shí)完善，不斷提高其質(zhì)量。

第四，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性、公開(kāi)性。《制定條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的制定要充分聽(tīng)取各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見(jiàn)建議。同時(shí)，明確了黨內(nèi)法規(guī)公開(kāi)發(fā)布制度，有利于推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，提高黨內(nèi)法規(guī)的知曉率和執(zhí)行力，也便于黨內(nèi)外對(duì)執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行民主監(jiān)督。

第五，頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。《制定條例》編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作“五年規(guī)劃”是在黨的歷史上第一次提出，這與五年一屆的黨代會(huì)相銜接，有利于落實(shí)黨代會(huì)報(bào)告中關(guān)于黨的制度建設(shè)的要求，有利于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和整體布局，保證黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。

鄧小平在1992年南方談話中提出，再過(guò)30年的時(shí)間，要“在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度”。中國(guó)共產(chǎn)黨正在以實(shí)際行動(dòng)向著這一目標(biāo)前進(jìn)。

把黨的制度建設(shè)推向新高度

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度，我們要高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，認(rèn)真貫徹兩部新法規(guī)，不斷提高黨建科學(xué)化水平。

第一，在認(rèn)真學(xué)習(xí)兩個(gè)新法規(guī)的基礎(chǔ)上，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真集中清理，摸清“家底”，提出立改廢的意見(jiàn)，為黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)構(gòu)建打下基礎(chǔ)。這種“集中清理”，在黨的歷史上還是第一次，任務(wù)繁重。從去年6月開(kāi)始，經(jīng)中辦清理的改革開(kāi)放30年來(lái)僅黨中央制定發(fā)布的法規(guī)文件就有 760多件，其中，需要廢除的就占了49.9%。“清理”工作體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)。在清理過(guò)程中，要善于總結(jié)研究黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)律，吸取歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平。

第二，要以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。深入研究執(zhí)政黨面臨的新情況、新問(wèn)題。一是從解決當(dāng)前黨內(nèi)外反映強(qiáng)烈，迫切需要解決的問(wèn)題入手，比如：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，從完善法規(guī)制度上遏制官僚主義、形式主義、跑官賣(mài)官、貪污腐化、公權(quán)謀私等消極腐敗現(xiàn)象的蔓延。二是抓住鄧小平指出的“權(quán)力過(guò)分集中”這一產(chǎn)生上述問(wèn)題的總病根，從建設(shè)馬克思主義現(xiàn)代民主政黨出發(fā)，通過(guò)完善黨內(nèi)法規(guī)制度，推進(jìn)黨內(nèi)民主，完善民主集中制，保障黨員主體地位，增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力和自我凈化能力。三是作為執(zhí)政黨，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要與正在進(jìn)行的建設(shè)服務(wù)型政府、突破體制弊端的行政體制改革相契合、相促進(jìn)。認(rèn)真總結(jié)新時(shí)期密切黨群關(guān)系的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，使之規(guī)范化、制度化、長(zhǎng)效化。增強(qiáng)法規(guī)建設(shè)的針對(duì)性、時(shí)效性。

第三，圍繞“執(zhí)政黨應(yīng)該是什么樣的黨以及如何建設(shè)黨”的問(wèn)題，在研究中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律和黨建現(xiàn)狀、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及國(guó)外政黨興衰規(guī)律和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐基礎(chǔ)上，編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，搞好頂層設(shè)計(jì)，有目標(biāo)、按計(jì)劃、分階段扎實(shí)推進(jìn)。

（作者：中央社會(huì)主義學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：杜梅萍