柔性之治

文/張海波

南京大學社會風險與公共危機管理研究中心研究員

從機構整合到政府放權，2013年，新一輪中國政府機構改革拉開了序幕。而此次的改革方案釋放出的一個鮮明信號，就是要進一步轉變政府職能，推進政府加快向“服務型”轉變。

若要建設服務型政府，那么在社會管理上，就不能總是習慣于以行政強制力作為后盾。由此，“柔性社會管理”成為一個新的熱詞。

背景：從“剛”到“柔”

柔性社會管理是近年來在加強和創新社會管理大背景下由地方政府首先開展的一種創新實踐。這個詞在我國最早出現在城市綜合管理、工商管理的實踐中，主要指以柔性的行政指導、行政鼓勵來代替強制性行政執法的做法。

進入2010年以后，“柔性化工作法”、“柔性社會管理”、“社會管理柔性化”等提法開始在媒體頻頻出現。這顯示出，柔性社會管理已經成為一些地方政府加強和創新社會管理不約而同的選擇。

在地方政府的實踐中，柔性社會管理有著不同的做法。福建省泉州市工商行政部門率先開展了行政指導實踐；在廣州，為了及時化解和疏導社會矛盾，避免社會矛盾積累、激化，蘿崗區聯合街道為失地農民購買“聯合一家”社工服務；而組織創新是廣東南海“村改居”工作中的新探索，它使基層社會管理組織扁平化和公共服務均等化，以便于積極回應群眾訴求，維護群眾權益。無論是哪一種實踐，柔性社會管理的潛臺詞都是現行的社會管理過于剛性，可能誘發、激化社會矛盾，引發社會沖突，不符合當前社會管理的現實要求。

僅從字面上看，“剛性”一詞，有僵化、單一、關系緊張、容易斷裂的含義；就實質而言，剛性社會管理是一種簡單、固化的方式，容易導致管理主體和管理對象關系緊張。

近年來，一些城市相繼出臺了禁止電動車、取消報攤、取消民工子弟小學等政策，這些措施雖然降低了管理的難度，也滿足了一部分群體的需求，但“一禁了之”的管理方式也不可避免地損害了另一部分群體的正當利益，從而引發了社會爭議。

剛性社會管理的另一弊端在于社會管理主體單一，社會服務缺乏差異性。現在，雖然在一些社會組織發展較快的地區，如北京、深圳，政府購買服務得到了一定的發展，但仍然是非競爭性購買，社會組織在很大程度上依賴于政府，或者干脆是政府行政的延伸，提供的公共服務是政府直接指派的一項任務。在這種情況下，有能力承接政府購買社會服務的社會組織比例非常低，在社會組織發展相對較快的廣東，這一比例也僅為15%。

此外，近些年，在征地拆遷、城市管理綜合執法等領域，不同程度地存在著工作方式簡單、粗暴的問題，容易誘發社會矛盾。

在這種背景下，倡導柔性社會管理，對于加強和創新社會管理，提升社會管理的科學化水平，推動社會管理體制改革都具有積極的促進作用。

目前，北京農業職業學院開設此類課程專業有綠色食品生產與檢驗和食品營養與檢測，累計開設12年，累計涉及學生1 100余人，目前該課程為食品營養與檢測專業核心課程。針對學院該類課程存在問題，從該課程教學存在的問題、課程設計思路、課程設計與教學方法等3個方面進行了探索，并取得了較好的教學效果。

起點：需求導向

柔性社會管理在起點上重視需求的多元性和差異性，尤其重視弱勢群體的需求，以區別于“一刀切”地處理各種需求的“懶政”方式和忽視弱勢群體需求的“怠政”方式。因此，柔性社會管理重視需求調查，以需求調查的結果來制定社會政策。

目前，民政部門已經在全國范圍內開展入戶走訪活動，調查居民需求，走訪對象包括全部轄區居民、外來人口、社區社會組織和駐區單位，重點是孤寡空巢老人、殘疾人、優撫對象、社區矯正對象、刑釋解教人員和困難家庭，著重梳理多數群眾反映強烈的合法訴求和合理需求，積極回應治安保衛、環境保潔、衛生保健等社區居民最直接最關心最現實的利益問題。

在社會組織的發展上，民政部也已經表態，對公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織，履行登記管理和業務主管一體化職能，這意味著上述三類社會組織將可直接登記，改變之前的雙重管理門檻。

過程：非強制服務

柔性社會管理在過程中強調非強制性服務，推動公眾參與，建立協商機制，重視情理的感化作用，引導管理對象的行為自覺，以區別于取締、罰款、懲戒、命令等強制方式和統包統辦的“家長”作風。

行政指導便是一種積極的嘗試，在工商行政管理系統已經得到廣泛應用，截至2009年底，全面推進行政指導的省、自治區、直轄市工商局達到了13個。以此為基礎，行政指導還可以在更大的范圍內推廣。

公眾參與本身就是一種協商，協商也需要公眾參與。目前，政府已經建立了聽證會、市民論壇、圓桌會議、市民評估等多種協商機制，但從總體上看，協商不僅應體現為一種程序，還應該體現為結果，使政策和決策真正體現民意。

2011年，南京市在地鐵施工中砍伐梧桐樹引起市民不滿，南京市政府及時順應民意，建立“綠評”機制，要求重大項目開工前，不光要進行“環評”，還要進行“綠評”，便是柔性社會管理的典型案例。

推行柔性社會管理要在堅持法律剛性的前提下，從社會管理結構和行政權力的使用方式上改變地方政府和基層組織的社會管理行為。因此，推行柔性社會管理不能做“表面文章”，僅是社會管理“身段”或“手段”的軟化，而要推動社會管理理念、體制、機制的改革與優化。

結果：需求滿足

柔性社會管理在結果上強調需求滿足，以群眾滿意度作為績效考核的主要維度和基本標準，實行自下而上的群眾考核，幫助群眾實現合理的權益訴求，以“維權”來“維穩”，以區別于自上而下的政績考核方式和只重視GDP數字的片面考核方式。

目前，政務熱線、機關作風評議在一定程度上促進了以群眾滿意度為核心的績效考核。2001年，南京市在全國首創“機關作風萬人評議”，其中，2010年的評議全部由群眾評價，評價結果向社會公布。10年下來，群眾對南京市級機關的總體滿意率不斷上升，由2001年度的28.15%上升至2010年度的57.14%。群眾的參與熱情也不斷提高，評議表回收率2010年度達到98%以上。

以群眾滿意度為依據進行績效考核在本質上是促進社會管理向需求導向轉變，因此考核結果的反饋與行為改進才是考核的真正目的。2011年，珠海取消了對鎮街的GDP考核，經濟發展占考核總分的比重由過去的50%降為零，而社會管理和公共服務占比則由50%提至100%，“指揮棒”的改變迫使鎮街干部“沉”到社區，幫助群眾實現權益訴求，變被動“維穩”為主動“維權”。

前提：法律剛性

然而，政府管理社會帶有天然的剛性。政府社會管理傾向于將統一“規則”之外的利益訴求視為“麻煩”。結果就是，“公平”可能被簡化為“按章辦事”，面對龐雜的社會事務，管理者會選擇“盡量不要惹麻煩”的邏輯，導致社會管理的標準向下看齊。

例如，在城市管理綜合執法中，即使管理者承認某些流動攤販謀生的合理性和無奈，但一旦對這些流動攤販“網開一面”，會引來更多的流動攤販，“一律取締”便成為最安全的選擇；在信訪接待中，即使接訪領導認為合理的“上訪”，也要顧慮一旦解決該起“上訪”可能牽動的同類“上訪”。此外，在“依法行政”的規則下，政府社會管理更多的是事后的“問題”處置，而一旦出現“問題”，處置又難以做到柔性。雖然行政指導可以改善這種狀況，但在某種程度上，行政指導強調了政府的經濟性服務，在推行柔性社會管理的過程中，服務型政府建設還要強調政府的社會性服務。

因此，柔性社會管理還需要社會自我管理和自治管理的補充。社區和社會組織是社會自我管理和自治管理的主體，它們的服務方式天然就是柔性的。因此，推行柔性社會管理需要堅持和發展社區自治，培育社會組織，鼓勵和完善政府購買服務。

柔性社會管理并不是對剛性社會管理的取代，二者各有所長，互為補充。推行柔性社會管理要在堅持法律剛性的前提下，從社會管理結構和行政權力的使用方式上改變地方政府和基層組織的社會管理行為。因此，推行柔性社會管理不能做“表面文章”，僅是社會管理“身段”或“手段”的軟化，而要推動社會管理理念、體制、機制的改革與優化。在這種意義上，當前一些地方政府在城市拆遷、城市管理綜合執法中采用的“消耗戰”、“沉默注視”等方式只是手段的變化，并不是真正意義上的柔性社會管理。