農村土地財政和房產稅的效應比較研究

羅會武

（閩江學院 公共經濟與金融學系，福建 福州350108）

改革開放以來土地財政收入從無到有，1989年全國僅4.47億元，主要集中在城市，占當時地方財政收入的比例為0.24%，到2010年時達到30108.93億元（農村收入較少），占地方財政收入的比例為74.14%（各地方政府對土地財政收入的依存度不同，部分地區依存度達到90%以上），［1］其在地方財政收入中的重要性由微不足道發展到舉足輕重。而房產稅由1994年的60.3億元，［2］占地方財政收入的比例為2.61%，到2010年的894.06億元，［3］占地方財政收入的比例為2.20%，處于相對穩定狀態。因大中城市房地產實施限購和房地產開發的土地數量逐步減少，而擁有豐富土地資源的農村地區政府普遍缺少用于促進本地區發展的資金，開發商將部分資金投資到農村地區進行相關開發，期望獲得高額利潤。農村地區地理位置不同，其土地資源的價格存在巨大差異，大中城市的城鄉結合部或基礎設施較好或資源豐富的農村，土地資源價格較高，地方政府能通過轉讓土地使用權獲得較多的財政收入，財政支出對其依存度逐步提高；遠離大中城市的、基礎設施較差的偏遠或缺乏自然資源的農村地區，其土地資源價格相對較低，不便于開發，土地資源轉讓收入較少，對財政收入的依存度很低。

土地收入受可利用土地資源限制，農村地區土地財政收入增長和保持不具有可持續性，隨著資源的限制和減少，農村地區地方政府的土地財政收入最終將逐步減少。農村地區房產稅總量在地方政府對其依存度上遠不及土地財政收入，但通過對其進行改革、完善和合理利用，將有助于減輕或者消除土地財政帶來的消極效應。

一、農村土地財政收入和房產稅的效應比較

（一）經濟效應比較

1.積極效應

改革開放使我國經濟持續快速發展，二元結構仍然嚴重制約著經濟發展，農村各地區地理位置的差異，使基礎設施較好的部分農村地區發展較快，其他地區相對較慢，這加大了農村地區之間的差距。發展較慢的農村地區為加快本區的經濟發展，根據國家政策，充分利用本地區的資源為發展籌集資金。土地是農村地區普遍擁有的資源，土地財政收入在農村地區從無到有，逐步成為了部分農村地區的主要收入來源。農村地區將土地轉讓獲得的收入中部分直接投資改善本地區基礎設施，有利于發揮本地區資源優勢，吸收更多外來投資，改善本地區的產業結構，提高服務和流通效率，降低流通和服務成本，加快本地區的第三產業的發展，增加本地區就業，提高人民的收入，改善當地群眾的生產生活條件。獲得土地使用權的開發商利用農村地區大量的廉價勞動力和豐富的建筑材料開發不同用途的房地產，間接改善本地區勞動者的工作生活環境，增加就業，提高勞動者收入消費水平。

現行房地產稅規定開征房產稅在農村僅限于縣城、建制鎮和工礦區，農村地區應稅房地產穩定則房產稅收入的來源相對穩定。隨著農村地區房地產開發土地增加，房產稅收入會不斷增加，有利于保證農村地區政府財政支出穩定可靠。

2.消極效應

（1）土地財政的消極效應。各農村地區因地理位置及資源差異使得土地財政收入在整個地方財政收入中的比例不斷發生變化，對土地財政的依存度也不斷變化。但土地資源不斷減少，土地財政收入增長不可持續性直接給農村地區財政收入維持和增長帶來挑戰。通常只有經濟較發達或基礎設施較好的、毗鄰大中城市或地理位置較好的、具有獨特的資源的農村地區的土地資源才能通過轉讓方式變成財政收入，而其他地區的土地資源無法通過轉讓方式變成財政收入，因而在農村地區的土地財政收入存在巨大差別。這帶來了農村地區之間發展和生活水平差別愈來愈大，城鄉各方面差距將更大。這種差距只要農村地區基礎設施不改善或沒有出現新的獨特的自然資源，土地財政收入差距就不會改變。

農村地區房產稅以農村地區企業保有的自用房產原值總額和企業（或個人）出租房屋的租金收入總額為稅基，按比例稅率計征，體現了稅收的橫向公平，沒有體現按納稅能力負擔的縱向公平。農村地區房產稅沒能隨著經濟發展中房產原值和出租收入的增加而增加，使得財富分配的不公平愈演愈烈，沒有能夠有效發揮稅收的調節收入分配的作用。農村地區土地財政間接產生了眾多消極效應：

①阻礙農村地區居民居住條件改善和地區經濟發展。房地產開發商獲得土地使用權而支付給政府的費用，構成了房地產價格的組成部分。土地資源的審批制和農村地區土地供應量有限，農村地區政府追求土地收入最大化，在地理位置或自然資源好的地區，單位土地出讓金不斷增加，導致農村房地產商品的價格不斷上漲。因歷史原因，農村地區居民對改善性和新增消費的住房具有量大和持續時間長的剛性需求。房地產改革以來，房地產價格一直非正常上漲。其上漲速度遠高于農村地區居民收入增長速度，這使得農村地區中絕大多數的勞動者沒有能力改善或新增自己所需住房，這不利于提高農村居民的住房消費水平。

②加劇農村地區經濟發展的不平衡。農村地區資源稟賦和地理位置存在巨大差異，在基礎設施較好或自然資源豐富的農村地區，通過轉讓土地使用權可獲得較多收入，有利于本地區經濟的發展；而在西部邊遠地區或山區，基礎設施的不完善或自然條件惡劣，無法通過轉讓土地使用權獲得土地財政收入支持本地區的發展，這就加劇了農村地區經濟發展的不平衡。

③財富集中效應。擁有農村土地使用權者進行房地產或用于生產性開發，在財富上形成收入分配和財富積累效應顯著。

2002—2010年胡潤百富榜中房地產業富豪分布

2011胡潤研究院報告顯示，房地產行業富豪占總上榜人數（百億富豪127位）的23.5%，依舊居各行業之首。［4］土地財政間接造成了財富向房地產開發商分配的集中效應。盡管房地產商財富的積累過去主要集中在城市或地理位置相對較好、經濟發展較快的發達地區，但隨著房地產商向農村地區轉移，同樣會形成財富向房地產開發商積聚的效應。

④投資示范效應。房地產價格持續攀升使超過六成千萬富豪選擇房地產投資，11.6%的千萬富豪由房地產行業的高額利潤造就。［5］大中城市房屋限購使房地產開發商將部分資金向農村地區進行轉移，希望在農村地區獲得高額利潤。高額利潤誘使外資投資房地產，加入國內本以競爭激烈的房地產行業，推動農村地區房地產價格上漲。

⑤農村地區產業結構畸形發展。因地制宜發展農村地區經濟，優化農村地區產業結構是保持農村地區經濟持續穩定發展的基礎。因農村地區政府的土地財政政策與市場對房產的剛性需求，房地產開發利潤的示范效應，按市場經濟規律，資本追逐利潤，越來越多的資金從城市或其他行業轉移到農村地區的房地產行業，形成對其他行業的資金吸納，大量資金流入農村地區導致過度投機，競爭激烈，使土地財政收入非正常上升，市場不能正確反映價格信息。房地產資金投入集中，其他盈利水平低，但本地區具有優勢資源而急需發展的產業卻因資金投入不足逐步萎縮。當各農村地區都出現類似情況，這將對國民經濟體系中眾多行業產生資金吸納效應，整個國民經濟就會發生嚴重的扭曲。

⑥高新技術發展阻礙效應。高新技術風險高、投資周期長、規模大、發展前景預測困難、預期收益不確定，非擁有優質人才和雄厚技術企業不愿投資。房地產技術含量低，大中城市房地產商將資金轉移到房地產需求持續需求時間長、規模大的農村地區投資，期望獲得高額利潤。這樣即使是在農村地區可用于高新技術開發應用的資源也因風險大、周期長、投資規模大而少有投資者，使得農村地區永遠都只能是初級資源輸出者。一旦這種急功近利的思維在各地區政府中形成共識，既阻礙農村地區經濟的可持續發展，也無法使我們國家在技術上縮小與發達國家差距。

⑦風險效應。在農村地區實行土地財政，所有相關方都存在風險。房地產投資相當部分資金來自銀行信貸，一定時期在某一農村地區的信貸規模是一定的，且會根據調控需要隨時調整。若房地產開發商不能獲得足夠的信貸資金，項目開發可能出現資金鏈斷裂，地方政府獲得土地財政收入存在風險。即使開發項目如期完成，由于農村居民若支付能力不足，存在開發項目資金不能按期收回，銀行信貸出現風險等問題。

（2）房產稅效應。房地產具有收入分配和財富積聚作用，因房產稅的制度設計不足，房產稅不能有效解決收入分配不公。

（二）社會效應

1.土地財政收入效應

（1）積極效應。現行財政分稅制使相當數量農村地區地方政府履行其社會職能的資金不足，需要依靠轉移支付支持，這制約了農村地區各項社會事業的發展，土地財政為解決農村地區的社會發展所需資金的短缺提供了來源。

農村地區土地財政收入中部分被用于社會保障、服務、教育、醫療衛生等，保障了本地區低收入人群的基本生活需要，彌補市場經濟導致的收入分配不均，促進了社會的穩定，公共安全得到改善；提高了當地的社會服務水平和居民的科學文化素質，提高工作效率和生活技能，節省居民的時間成本，促進本地區教育事業發展，改善了本地區的醫療衛生條件，減少疾病傳播和緩解了看病難等問題。

（2）消極效應。因農村不同地理位置，其基礎設施或自然資源存在很大差別，這產生了土地財政收入在各地區數量的差別，在不同農村地區之間土地財政收入用于保障本地區教育、醫療衛生、社會服務、社會保障、社會穩定、公共安全等方面的資金存在差別，形成了在不同農村地區之間居民在獲得社會福利方面的差別。同時，同一農村地區在地理位置上的差別，使得不同地理位置的居民在獲得這些社會福利方面也存在著差別，這些沒能體現社會公平的原則。

首先，個別農村地區為獲得土地財政轉讓收益，沒有處理好政府與房屋被拆遷戶的利益關系，沒有達成補償協議，即對被征用土地有權使用者非理性的強制拆遷，出現拆遷人員與被拆遷戶激烈沖突，人員傷亡事件時有發生。

其次，農村土地使用權擁有者在項目開發時給所在地區帶來了環境污染。某些類型的污染一旦造成，永遠無法恢復，造成生態失衡。這些地區生產的各類農產品都受到污染，導致某些疾病多發，農村居民將增加治療疾病支出，這使得本應由污染企業承擔的醫療費用將不得不由農村居民承擔。可能會出現部分地區短期獲得的土地財政收入不能補償因污染造成的長期損失，部分民眾則因環境污染致病致貧。

再次，土地資源供應的有限與資源競爭的激烈，使個別農村地區少數土地審批者為牟取私利而與開發商勾結，損害居民的利益。而審批者通過收受賄賂出讓土地使用權，減少國家土地出讓金，將收受的賄賂通過提高房地產價格轉讓給消費者，損害廣大消費者利益，逃避應承擔的社會責任。

最后，房地產開發商在農村地區從事開發，雇傭大量從事農業生產的工人，但只為極少數雇傭者繳納“五險一金”，絕大多數生產工人得不到保障，而他們老年需要保障時，將其應承擔的社會責任轉嫁給了被雇傭者居住地農村地區政府。

2.房產稅效應

農村房產稅在地方財政收入中的比例非常小，相對穩定，對農村地區的社會福利資金保障力度不夠。促進農村地區社會發展的積極效應與土地財政效應相同，但效應力度不及土地財政收入。

二、效應差異原因

（一）法規基礎不同

農村土地財政收入的基礎是農村地區政府有關規定，屬地方行政規范，轉讓政策具有靈活性，反應迅速，能快速獲得財政收入；房地產稅為地方稅，其依據是房地產稅法規，屬國家行政管理規范，適用于全國范圍，任何修改都須國務院批準，修改將影響全國，稅基相對穩定。

（二）征管不同

農村地區土地財政收入由地方財政部門直接取得收入，征收管理人為因素和收入數量主觀影響因素較多，彈性大，不少有違法違規行為，地方通過各種方式使其合法化，收入的管理相對靈活和寬松。房產稅由地方稅務機關負責征收，地方政府使用，房產稅的納稅人必須依法繳納房產稅，對違反法規的納稅人，稅務機關依法對其進行經濟或行政處罰或依法刑事處罰，管理規范。

（三）對象存在差異

農村土地財政收入來自于本地區土地轉讓收入。房產稅來自所在農村的縣城、建制鎮、工礦區的經營性房屋（不包括農村的房屋）的存量價值和租金收入。

（四）持續性增長的影響不同

農村地區土地財政收入受本地區土地資源和國家有關規定的限制，增長速度不可持續和不穩定；房產稅以存量房產為計征對象，按房產計稅余額值和出租房屋租金收入征稅，收入相對穩定和可持續。

（五）對地方經濟發展的影響期限不同

農村土地財政影響本地區的產業和環境結構，對經濟發展具有長遠的影響和不可逆轉性；房產稅無特定發展方向限制，對產業和環境結構影響有限。

（六）對收入分配的影響不同

農村土地財政一次性影響土地使用權購買者的收入分配，短期限，對推高房價有決定作用；房產稅影響房產所有者的收入分配，穩定增長，有持續性。

三、建議

1.因土地財政是農村地區政府財政收入依存度較高的來源，土地財政收入的急劇減少會對支出造成一定影響，因此，需對項目支出進行綜合評價，分輕重緩急確定優先支持項目或重新編排項目順序，優化結構，提高資金使用績效。增加地方稅種，或對不同農村地區根據不同時期發展的重點，增加中央對農村地區地方政府的轉移支付力度。

2.改革房地產稅，通過設計符合市場經濟運行的房產稅來抑制投資需求，增加房地產稅收入，提高房產稅在農村地區地方財政收入的比例。

3.正確處理農村地方財政收入與環境保護的關系。農村地區政府土地轉讓時，對新引進的投資項目要從長遠角度考慮項目對環境的影響，對項目進行環境和經濟社會效益綜合評估。若農村地區發展某些對當地生態環境造成不可逆轉項目，可能短時期內有政績，但這些政績是建立在將環境破壞和本來應由項目投資者承擔的環境保護費用轉嫁到居民身上，可能導致部分居民因病致貧。使富者更富，貧困者更加貧困，造成社會分配更加不公。

4.正確處理農村地區地方財政收入與保護人民群眾合法利益的關系，涉及居民房屋拆遷，要維護被拆遷戶的合法利益。

5.綜合利用各種政策，引導資金的合理流向，促進農村地區產業結構優化和科技的發展。對投資發展本地區資源豐富的高新技術的企業，在稅收方面予以減免優惠，必要時給予財政補貼，吸引大量資金投入科技創新項目，改變本地區依靠廉價勞動力促進經濟發展的模式。對房地產行業，綜合運用各種手段加強稅收征管，使其獲得的稅后收益率與其他行業的收益率基本一致。

6.利用各種政策措施，促進財富的公平分配。農村地區土地財政直接或間接引起的財富向富人集中是引起財富分配不均的重要根源之一。政府應通過加強房地產稅收管理，維護財富公平分配，避免某一行業利潤過高快速造富人現象及財富集中與兩極分化。

7.加強農村土地拍賣過程的法制化和規范化的制度建設，完善和優化土地轉讓信息公開的方式和時間，對農村地區招投標的土地信息要進行公開，合理確定參與招投標資格和條件，強化拍賣的全程監督，嚴懲各種行賄受賄的違法犯罪活動。

8.改革社會保障制度，將征收社會保障費改為社會保障稅，避免投資開發企業將本應由自己承擔的社會責任轉嫁給被雇傭者的居住地的農村地區地方政府，讓投資企業承擔應該承擔的社會責任。

［1］金羊網-羊城晚報微博.清華學者披露土地收入賬：從4.5億飆升到3萬億［EB/OL］.http：//news.sina.com.cn，2011-09-29.

［2］國家稅務總局.1994-1998年稅收收入統計［EB/OL］.http：//www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137633/n8138817/8224324.html.

［3］中華人民共和國財政部.2010年稅收收入增長的結構性分析［EB/OL］.http：//szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201102/t2011020/-436195.html.

［4］胡潤發布百富榜全榜單地產富豪占23.5%［EB/OL］.http：//finance.qq.com/a/20110922/003568＿1.htm，2011-09-22.

［5］福布斯：中國千萬富豪六成涉足房地產［EB/OL］.http：//www.sina.com.cn，2010-12-28.