云南省重點企業清潔生產審核現狀及對策

常 蓉，李炎昆，陶豫萍

(1.云南省環境科學研究院，云南昆明650034;2.云南省環境保護廳，云南昆明650228)

1 重點企業清潔生產審核的發展

清潔生產自20世紀80年代在美國等發達國家提出以后，得到國際社會的普遍響應，成為一種環保潮流，被認作是環境戰略由被動反應轉向主動行動的轉折點。西方發達國家經歷數十年工業污染，在環境方面付出沉重代價之后，于20世紀80年代開始走出“先污染后治理”的泥潭，其法寶便是清潔生產。

20世紀90年代初期，中國從發達國家引入清潔生產理念，與多個國家和國際組織開展清潔生產合作。1993年10月，國家出臺了清潔生產的相關文件。2003年1月1日，世界上第一個《清潔生產促進法》在中國正式實施。清潔生產要求把污染物消除在它產生之前，提倡從產品設計開始，到生產過程的各個環節，通過不斷地加強管理和技術進步，提高資源利用率，減少乃至消除污染物的產生，確保實現經濟效益與環境效益的統一。經過20多年的發展，清潔生產已經成為公認的預防性的環境管理策略和實現可持續發展的重要技術手段，并形成了自愿性審核和強制性審核并存發展的格局。清潔生產是一種以“源消減”和“污染預防”為主要特征的環境戰略。《節能減排綜合性工作方案》中提出了工程減排、結構調整減排、管理減排三大措施，清潔生產審核作為管理減排的主要抓手，對于節能減排，實現經濟、社會和環境的可持續發展具有重要意義。

強制性清潔生產審核亦稱為重點企業清潔生產審核，即強制性地要求重點企業進行的清潔生產審核。強制性清潔生產審核由我國政府首次提出，是在清潔生產審核的基礎上進一步強調了“強制性”，其原理和思路依然遵循清潔生產審核，具有獨創性和新穎性。2004年原國家環保總局、國家發改委發布了《清潔生產審核暫行辦法》 (16號令)，明確提出了強制性清潔生產審核的概念。2005年原國家環保總局為了落實《清潔生產審核暫行辦法》中關于強制性清潔生產審核的要求，發布了指導各地政府部門開展強制性清潔生產審核的《重點企業清潔生產審核程序的規定》(151號文)，使強制性清潔生產審核有了操作層面實質性的法律依據。2008年環境保護部頒布了《關于進一步加強重點企業清潔生產審核工作的通知》(60號文)，發布了《重點企業清潔生產審核評估驗收實施指南》，明確提出要開展重點企業清潔生產審核評估與驗收工作，完善了清潔生產審核制度，有效地保障了重點企業清潔生產審核質量。

2 重點企業清潔生產審核的工作范圍

“十二五”是全面建設小康社會的關鍵時期。深入貫徹落實科學發展觀，轉變經濟發展方式，建設資源節約型、環境友好型社會，對節約資源、保護環境提出了新的更高的要求。“十二五”期間，國家進一步加大環境保護力度，明確4種主要污染物總量減排約束性指標，并對重金屬污染和持久性有機污染物防治提出要求。為從源頭減少污染物產生量，盡可能降低末端治理壓力，促進國家“十二五”規劃綱要提出的各項資源節約和環境保護指標完成，必須進一步加大推行清潔生產力度，全面提升清潔生產水平。

2012年2月29日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國清潔生產促進法》(修訂)，明確了強制性清潔生產審核的企業范圍:

(1)污染物排放超過國家或者地方規定的排放標準，或者雖未超過國家或者地方規定的排放標準，但超過重點污染物排放總量控制指標的;

(2)超過單位產品能源消耗限額標準構成高耗能的;

(3)使用有毒、有害原料進行生產或者在生產中排放有毒、有害物質的。

重點企業清潔生產審核是通過環境保護對生產過程再設計、對產業結構再調整，是優化經濟發展模式的最直接手段;強制性清潔生產審核彌補了長期以來環境管理制度沒有滲透到生產過程的缺陷，加強了對工業污染源的管理，作為對現有環境管理制度的有效補充，以一種操作性很強的方式將環境管理引入生產過程的污染防止，通過源頭削減、生產過程減排，對我國企業污染物達標排放和節能減排具有明顯作用。

節能減排是清潔生產的宗旨，穩定達標排放是強制性清潔生產審核的直接目的。2010年環境保護部頒布環發 ［2010］54號《關于深入推進重點企業清潔生產的通知》，進一步明確了重點企業清潔生產審核周期 (見表1)。

表1 重點企業清潔生產審核周期

3 云南省實施重點企業清潔生產審核概況

云南省重點企業清潔生產審核工作從2004年8月開始，近幾年對“雙超”“雙有”企業清潔生產審核的工作已經頗有成效，從公布強審企業名單到開展清潔生產審核、組織評估驗收已形成一套完整的體系，制定了《云南省重點企業清潔生產審核項目跟蹤備案制度》、《云南省重點企業清潔生產審核評估標準》、《重點企業清潔生產審核驗收要求》等，強制性清潔生產審核工作有章可依、有規可循，強制性清潔生產審核企業數量有了快速增長，帶動了一大批重點企業主動開展設備更新和技術改造，截止2013年1月共發布10批審核名錄，涉及工業企業874家 (見表2)。

4 云南省重點企業清潔生產審核存在的問題

4.1 企業對實施清潔生產缺乏足夠的重視

部分工業企業實行清潔生產的熱情不高。由于一些工業企業管理層的環境意識淡薄，加之對清潔生產了解不夠，甚至有些誤解，把清潔生產看成是單純解決環境問題的措施，參與清潔生產審核是把環境問題暴露給社會，花費大、受益少，還可能影響企業發展，不了解清潔生產對促進技術進步、提高勞動生產率，降低成本、提高經濟效益，優化生產程序、提高企業的管理水平，減少污染危害、提高企業社會信譽等方面的作用。部分企業一味追逐利益最大化，存在重競技效益、輕環境效益，重眼前利益、輕長遠發展的短視行為，為降低改造成本，不顧企業生產經營狀況選擇無低費方案，許多有利于降低企業經營成本和污染能耗的中高費方案實施率較低。

4.2 企業清潔生產技術改造缺乏資金支持

《清潔生產促進法》對清潔生產技術進步專項資金的出處及建立、有利于清潔生產的財政稅收政策做了規定。但實際情況是，企業清潔生產技術改造缺乏暢通的融資渠道，中小企業技術改造融資更難。目前國家鼓勵企業清潔生產的財政資金中，缺乏扶持企業清潔生產技術改造的專項資金。可以安排清潔生產技術推廣和應用的財政資金 (技術進步專項資金、中小企業發展基金、排污費中部分資金)數量很少，沒有明確規定的使用比例，資金管理渠道分散。目前查不到權威的統計數字，促進法中要求的財稅鼓勵企業清潔生產技術改造的作用甚微。

4.3 清潔生產推進工作的協同機制亟需完善

推行清潔生產工作是一個復雜的系統工程，需要各有關部門共同努力、密切配合，形成在各級政府的統一領導下，各部門分工合作、齊抓共管的運作機制。但目前發改委、環保、工信等各部門間存在部門職能交叉現象，缺乏協調與配合，自愿性清潔生產審核和強制性清潔生產審核不能有機結合，缺少政府部門和相關政策支撐，這種局面影響了清潔生產工作的整體推進。

表2 云南省清潔生產強制審核一覽表

4.4 清潔生產技術服務機構管理混亂

我國出臺了較完善的清潔生產法律、法規和制度，尤其是對重點企業清潔生產審核的法律體系和規章制度體系已經基本建成。但是，國家推進清潔生產的組織管理體系相對落后， 《清潔生產促進法》中有關清潔生產的推行和實施條款中沒有明確對清潔生產技術服務人員及機構的資質要求和管理，導致清潔生產審核咨詢機構、人員的技術服務缺少規范管理，審核中發現咨詢機構不聘請行業專家、審核過程敷衍了事，對審核企業的現狀未進行真實、全面、準確的分析，虛報、謊報經濟和環境效益的現象時有發生，沒有明確專門的機構對其進行指導和監督。承擔重點企業清潔生產審核評估的評估機構至今未能正式建立，影響了工作的整體推進。

5 關于強制性清潔生產審核工作的對策和建議

5.1 摸清企業生產和環保管理家底，有效開展重點企業清潔生產審核

結合重點企業清潔生產審核特點，從生產過程到現行的環保管理，需要對審核企業開展以下幾個方面的核實，從而真實反映企業在生產工藝裝備、環境保護等方面存在的欠缺和不足，尋找清潔生產方案。

(1)工藝、技術裝備。符合國家產業結構調整和行業政策要求;在評估中查實存在國家明令限期淘汰的生產工藝、裝備情況應予以明晰，原有不符合國家產業政策或仍在使用國家明令淘汰工藝裝備、設備的企業，按照國家的時效要求，制定結構調整和更新替代計劃，通過中/高費方案實施后的驗證，在時效期限內達到國家政策法規要求。

(2)產品。沒有生產國家明令淘汰的落后產品。

(3)企業重大危險源及應急設施情況、環境風險事故應預案。

(4)查證環保設施采用的工藝流程適用性、環保設施的完好和完備性;重點核實實施污染物總量控制、重金屬污染防治、環境風險防范等建設的環保設施與運行效果。

(5)納入審核范圍的生產企業生產設施和環保設施建設與環保審批要求的一致性:①各建設項目環評文件及審批情況;②各建設項目環保設施竣工驗收文件及審查情況;③查證企業配套的主要生產設施、環保設施、應急設施建設和運行與環保法律法規、政策、標準要求的一致性。

(6)排污申報等級文件、排污許可證、排污費繳納通知單和繳納憑證。

(7)污染物總量控制指標分配、污染物減排任務文件。

(8)固體廢棄物綜合利用和處理處置。一般工業固體廢棄物綜合利用和處理處置;危險廢物綜合利用和處理處置、綜合利用和處理處置企業單位的資質證書、歷次危險廢物轉移聯單。

(9)與生產設施及配套環保設施運行和維護相關記錄的真實、可信及原始記錄規范性。企業清潔生產審核的主要工作是通過對全公司各個環節的調研評估，挖潛節能減排的空間，制定并實施節能、節水、節材、減排、加強管理等各類無費低費方案或中費高費方案，從而達到提高企業形象和降低生產成本的目的。結合審核重點工藝流程圖、工藝設備圖以及排污流程節點和各單元操作流程圖、物料平衡圖，按生產工藝以及清潔生產的要求，在行業專家的指導下開展審計重點的物料平衡，并進行廢棄物產生原因分析 (正確表達審核重點物料、能耗情況)，同時補充企業對報告中的數據真實性負責的相關承諾。

5.2 加強與節能減排工作的結合，樹立清潔生產示范企業

一些重點企業清潔生產審核的目的僅僅是通過驗收，未能有效開展持續性清潔生產。應加強與污染減排等環保重點工作的融合，將清潔生產審核主要污染物削減量納入減排核算及地方政府環保考核體系中，逐步將清潔生產審核新增污染物削減量與國家主要污染物減排核查目標和現行環境管理政策(如排污許可證等)掛鉤。加強對重點企業實施清潔生產的后監督檢查，通過梳理一批清潔生產示范企業，倡導清潔生產理念，引導更多企業轉變發展思路，實現和指導企業將上一輪清潔生產審核成果納入日常管理，推進清潔生產的持續發展。

5.3 加大企業實施清潔生產政策扶持力度

清潔生產審核中提出的一些中高費項目，資金需求大，必須建立相應的保障機制。一是將清潔生產績效納入地方政府環境考核體系，督促各級政府在制定和實施重點投資計劃時，把節能、節水、綜合利用、提高資源利用率、預防工業污染等清潔生產項目列為重點，加大投資力度;二是綜合運用行政、稅收、金融等調控手段，最大限度調動企業實施清潔生產項目的積極性，鼓勵和吸引社會資金及銀行貸款投入企業實施清潔生產;三是進一步加大專項資金投入，鼓勵具備條件的新、改、擴建項目優先安排清潔生產審核項目;四是建議政府財政劃撥專項資金對重點企業中清潔生產審核高費項目進行補助，提高中高費項目實施率;五是對按規定應進行強制性清潔生產審核的企業申請省級污染防治資金的項目提出要求，企業必須通過清潔生產審核驗收，方具備申報條件。

5.4 健全重點企業清潔生產管理環節，完善清潔生產獎懲機制

健全重點企業清潔生產管理環節，確保清潔生產審核、評估驗收和清潔生產方案的實施效果;對未按規定要求開展清潔生產審核和審核不符合要求的企業，嚴格按照《清潔生產促進法》的規定進行處罰。

5.5 健全促進清潔生產審核的管理機制

各級環保部門要加強對各類中介機構的監管和引導，統一收費標準，規范審核市場秩序，避免低價承攬業務導致惡性競爭。同時，加大重點企業清潔生產審核管理和咨詢人員的培訓力度，進一步加強清潔生產技術支撐和專業人才隊伍的建設，對咨詢機構審核人員實行年度考核，不定期抽查審核項目報告，淘汰一批不按規定內容、程序進行清潔生產審核、弄虛作假或者技術水平低、服務能力達不到要求的咨詢機構，提升全省清潔生產審核咨詢機構整體服務質量。

［1］于秀玲，馬妍．我國推行清潔生產面臨的問題及對策 ［J］．環境保護，2010，(6)．

［2］馬妍，白艷英，于秀玲．中國清潔生產發展歷程回顧分析［J］．環境與可持續發展，2010，(6)．