被濫用的“一票否決”

閔杰

近期，在南京市改進(jìn)工作作風(fēng)座談會上，中共江蘇省委常委、南京市委書記楊衛(wèi)澤嚴(yán)厲批評考核弄虛作假問題，痛斥“考核你好我好大家好，一起糊弄市領(lǐng)導(dǎo)”。

楊衛(wèi)澤發(fā)出如此嚴(yán)厲之辭的背景是，近期霧霾再次籠罩中國，一些城市PM2.5出現(xiàn)“爆表”。雖然不少城市對市民承諾“藍(lán)天”，環(huán)保考核納入官員政績考核“一票否決”內(nèi)容，但并沒有幾個(gè)官員真正因此丟了“烏紗帽”。楊衛(wèi)澤說，今后三年，南京將按照“一票否決”的要求，把節(jié)能減排作為干部責(zé)任追究和考核任免的主要內(nèi)容。

“很多專線部門，都在用更大的力度爭取得到它所在的黨委以及上級黨委的同意，用‘一票否決的方式來推動某項(xiàng)工作。”廣州市越秀區(qū)社工委常務(wù)副主任李劍愴告訴《中國新聞周刊》，對于基層干部而言，在眾多政績考核指標(biāo)中，“一票否決”最具“威懾”。

但在受訪專家看來，這種“威懾力”存在種種弊端。“因?yàn)椤黄狈駴Q過于剛性，反過來可能會帶來很多副作用。比如信訪‘一票否決，引發(fā)了‘截訪‘黑監(jiān)獄等許多新的侵犯公民權(quán)利的問題。”中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱對《中國新聞周刊》說。

“一票否決”被濫用

“一票否決”原本是聯(lián)合國安理會常任理事國的表決制度，現(xiàn)在已經(jīng)成為中國地方干部考核體系中具有“生殺予奪”大權(quán)的一個(gè)制度。當(dāng)某些指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，一個(gè)單位的整體績效也被判“不及格”，所有的表彰與提拔都成為泡影，各種懲罰接踵而至。

“現(xiàn)在一票否決太多了。”汪玉凱不禁感嘆，“計(jì)生、上訪、維穩(wěn)，很多領(lǐng)域都有‘一票否決。”

當(dāng)前“一票否決”到底有多少？幾位受訪專家和基層干部也難以一一歷數(shù)。其中一個(gè)重要原因是，除了中央有明文規(guī)定的，省、市、縣等每一級行政機(jī)構(gòu)都在“層層加碼”。

以江西省為例，該省紀(jì)委調(diào)研法規(guī)室曾對該省基層“一票否決”制的使用領(lǐng)域進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)“一票否決”事項(xiàng)居然多達(dá)62項(xiàng)。

由中央層面規(guī)定、在全國范圍適用的主要有四項(xiàng)：2001年，中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會治安綜合治理的意見》，實(shí)行社會治安綜合治理“一票否決”；2005年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，實(shí)行環(huán)境保護(hù)“一票否決”；2006年，中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》，對計(jì)生實(shí)行“一票否決”；2007年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，實(shí)行節(jié)能減排指標(biāo)完成情況“一票否決”。

此外，中央在某些特定時(shí)期會有階段性要求，出臺相關(guān)“一票否決”制。例如，2002年，國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部等部門關(guān)于2002年減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作意見的通知》要求：全面實(shí)行違反減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策“一票否決”制，但此后的文件中未繼續(xù)做規(guī)定。

另外一種情形則是中央僅有考核要求但沒有規(guī)定“一票否決”，而是由省委、省政府規(guī)定或省人大法規(guī)規(guī)定。例如，2009年，江西省安全生產(chǎn)委員會辦公室規(guī)定，如果發(fā)生重特大安全事故，實(shí)行“一票否決”。

此外，還有大量“一票否決”事項(xiàng)，來自市縣政府和業(yè)務(wù)主管部門。江西省紀(jì)委的調(diào)查報(bào)告發(fā)現(xiàn)，有的地方公安部門對裝備財(cái)務(wù)工作、假發(fā)票收繳任務(wù)、刑訊逼供致死致殘、在押人員非正常死亡等實(shí)行“一票否決”；有的地方將防汛工作、財(cái)稅收入、創(chuàng)優(yōu)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、招商引資、緊急信息報(bào)送列入“一票否決”；沿鄱陽湖周邊縣（市、區(qū)）政府將候鳥和濕地保護(hù)實(shí)行“一票否決”等。

權(quán)責(zé)體系失衡

“很多一票否決沒有經(jīng)過法定程序，即使中央有規(guī)定的，有些也不是規(guī)范性文件，可能是通過紅頭文件的方式下發(fā)的。”國家行政學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)人員考試測評研究中心副主任劉旭濤教授在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)評析說，這是用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政手段來推動工作，在當(dāng)時(shí)有一些效果，但這些年影響越來越不好。

劉旭濤長期從事政府績效管理與評估的研究，在基層調(diào)研過程中，有不少基層干部向他“倒苦水”，“他們壓力很大，責(zé)任自上而下層層加碼，但權(quán)力和資源卻在衰減。這實(shí)際上反映了權(quán)責(zé)不對等，‘上面千條線，下面一根針。”

此前有媒體爆料，在以溫泉著稱的內(nèi)蒙古某縣城，一位分管外宣工作的副縣長一天接待了十多批客人，一天陪洗了八次澡。

“對于基層干部而言，上級部門都有硬杠杠，都有否決權(quán)，一個(gè)也得罪不起。很多基層干部整天充當(dāng)救火隊(duì)員。”劉旭濤說，“‘三定方案（定機(jī)構(gòu)，定編制，定職能）中最后往往有一條，完成上級部門交辦的其他事項(xiàng)。有些基層干部開玩笑說，完成上級部門交辦的其他事項(xiàng)占了工作量的一半以上。”

考核制度需糾偏

“越秀區(qū)作為廣州市城市社會管理創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)區(qū)，正在進(jìn)行一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，希望按照核心指標(biāo)進(jìn)行多部門的綜合考核。”李劍愴解釋，以計(jì)生為例，以后只考核“是否超生”等主要指標(biāo)，而不必再細(xì)化到“每月召開工作例會”這種程度。如果一項(xiàng)工作涉及多個(gè)部門，則把考核進(jìn)行“打包”，不再單獨(dú)重復(fù)考核。

李劍愴坦言，這種設(shè)想在具體實(shí)施過程中，遇到了一些部門的阻力，“職能部門都不太同意，認(rèn)為這是在做一個(gè)很天真的事情。比如區(qū)教育局，如果取消或簡化了對下面的單獨(dú)考核，那么省教育廳、市教育局就會來追問，為什么沒有體現(xiàn)本部門單獨(dú)的考核？這些上級業(yè)務(wù)主管部門會因?yàn)榭己瞬粔蚣?xì)，認(rèn)定區(qū)級部門不達(dá)標(biāo)，那區(qū)級部門就很痛苦。”

“中國的行政考核也有自己的文化，就像高考，短期內(nèi)要完全扭轉(zhuǎn)過來，也很困難。”劉旭濤指出，“一票否決”被濫用，有時(shí)候會產(chǎn)生“逼良為娼”的效果，“基層政府想盡辦法完成上級任務(wù)，如果實(shí)在完成不了，就要想辦法，各種歪招也就隨之而來。”

“過多的‘一票否決也導(dǎo)致了對依法行政的干擾。”劉旭濤舉例說，2002年《人口與計(jì)劃生育法》實(shí)施之后，計(jì)生問題就應(yīng)該交給法律來解決。而現(xiàn)在的計(jì)劃生育“一票否決”只管住了體制內(nèi)的人，卻管不住體制外的人，“依靠‘權(quán)治來解決，反而產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。再比如信訪問題，部分百姓相信‘不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決。”

“一票否決是拿政績帽子來約束政府官員的邊界和行為，但反作用很多，除了造假應(yīng)付，甚至導(dǎo)致執(zhí)法扭曲、政府違法、侵害公民利益。”汪玉凱對《中國新聞周刊》說，“一票否決”要全部取消也不現(xiàn)實(shí)，但要慎用，“要矯正過去在這方面的教訓(xùn)，能取消的要取消，不能取消的要給出很清晰的邊界。”

在劉旭濤看來，現(xiàn)在的考核制度是對上不對下，對內(nèi)不對外，實(shí)際上是整個(gè)考核制度出現(xiàn)了變異。“績效管理有兩個(gè)功能要解決，一是讓百姓相信政府做了應(yīng)該做的事情、而且做得不錯(cuò)，這就要求把績效管理的評價(jià)權(quán)交給社會；二是通過持續(xù)績效管理提高政府管理水平，提高執(zhí)行力，提高服務(wù)水平，提高行政效能，降低行政成本。”

2011年，中紀(jì)委成立了專門的績效管理監(jiān)察室，國務(wù)院也設(shè)立了政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度。在劉旭濤看來，政府績效管理的進(jìn)一步改革，需要厘清政府的權(quán)責(zé)體系，而更深層面的意義是，考核方式的改變將倒逼依法行政和信息公開的推進(jìn)。