改革的頂層設計如何突破

李軍鵬

中共十八大后，中國又面臨著一個推進改革開放、加快制度建設的機會之窗。新當選的中共領導人頻頻發出加快改革進程、改革不能停步的信號。中央經濟工作會議也明確提出要深入研究全面深化經濟體制改革的頂層設計和總體規劃，明確改革的時間表與路線圖。社會各界特別是理論界對如何加快改革進程也提出了許多真知灼見。其中，設立獨立的國家改革主管與推進機構，成為了近期社會輿論的焦點。例如，知名經濟學家許小年主張設立獨立的國家改革委員會，中國社會科學院《中國經濟體制改革報告2012》建議設立高層次的改革推進機構，等等。

自從2003年國務院機構改革后，原國務院體制改革委員會辦公室被撤銷，其指導總體經濟體制改革的職能并入了新成立的國家發展和改革委員會。應該說，我國目前仍然存在著謀劃改革的主管與推進機構，這就是國家發展和改革委員會。那么，為什么理論界和實務界還會發出設立獨立的國家改革主管與推進機構的強烈呼吁呢？主要原因是我國經濟社會發展和改革開放面臨著深刻的時代背景和結構性的變化。改革的頂層設計如何實現突破？筆者建議，設立獨立的國家制度建設與體制改革委員會。

只靠發改委是不夠的

中共十八大對于中國社會面臨著的深刻變化進行了深刻的理論總結，并提出了要到2020年形成比較完善、基本定型、系統完備的中國特色社會主義制度的任務。制度建設和體制改革齊頭并進、統籌安排成為了黨和政府的中心工作之一。全面協調推進各個方面的改革進程，設立一個能夠統籌推進經濟、政治、文化、社會與生態各領域體制改革的機構，就是時代賦予的重要任務。

中國特色社會主義制度包括根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度、法律體系、各項具體制度。這些制度還在不斷完善的過程之中，特別是經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態體制這些具體制度，還在不斷探索的過程之中。未來的8年時間，中國全面推進體制改革的任務十分繁重、十分艱巨。未來的全面改革，涉及許多重大的權力結構調整與利益結構調整，需要堅定的政治決心與周密的謀劃，系統深入地加以推進。

例如，推進政治體制改革，涉及黨、人大、政協、政府、法院等機構的權力關系調整，需要有更高的改革主管機構加以推進。社會體制改革涉及各個利益主體的利益結構調整，涉及壟斷國企利潤分配、中央與地方財權劃分、社會各階層利益分配等重大利益結構關系，需要對政府改革、國企改革、收入分配改革進行統籌推進，這一重大任務，顯然是僅僅負責謀劃經濟體制改革的國家發展和改革委員會所難以完成的。現行的體制改革機制難以勝任全面推進改革開放的任務，是設立獨立的國家制度建設與體制改革委員會的重要原因。

現在改革的六大問題

目前的體制改革機制，在歷次經濟體制改革與行政體制改革的過程中曾經發揮過非常重要的作用，取得了許多重大成就。但是，與當前全面推進改革開放的新要求相比，現行體制改革機制存在著許多亟待解決的問題。

部門化。目前與改革相關的職能，分別由不同的部門行使。編制管理與機構改革、事業單位改革等職能，由編制管理部門行使；行政審批制度改革，由國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室負責推進；經濟體制改革由國家發展和改革委員會推進；績效管理與行政問責改革，由中紀委監察部負責；法治政府的推進，由國務院法制辦公室主導；與社會管理相關的改革，由中央社會管理綜合治理委員會負責；與公共服務體系建設相關的改革，分別由人力資源與社會保障部門、教育部門、衛生部門、民政部門等部門主導。在部門主導的情況下，難以形成有效的改革合力。

碎片化。改革的總體設計依然不足，缺乏改革的總體協調機制。在體制改革過程中，對政府自身改革的措施較多，對如何推進政府與市場關系、政府與社會關系改革的措施較少；與政府改革相關的政治改革、經濟體制改革、社會體制改革、事業單位改革、公共服務改革等都是分散推進，相互銜接不夠，改革體現出一種分散化、碎片化的特征。

內部化。改革的內部化容易使相關改革變成“內部人”改革，自己改自己，而對人民群眾需求的回應性不足。例如，隨著我國公共財政收入的急劇增長，人民群眾對財政收入透明、公平、有效分配的愿望日益增長；隨著公共權力對社會經濟生活的影響日益加劇，社會利益結構日益固化，人民群眾對參與公共事務的熱情日益高漲，而我國相關方面的改革則步履艱難。

封閉化。改革規劃的制定、改革決策的做出、改革措施的出臺，都是行政機關內部主導、內部決定，外部參與較少或缺乏法定化的參與渠道，形成了一個封閉的改革系統。按照系統論和熱力學原理，這種封閉改革必然導致不斷“熵增”，最后導致系統的失效。例如，研究多年的收入分配改革方案經久未能出臺，就是一個明證。

形式化。民眾對改革中存在的形式主義反映強烈，有人認為存在著“只發展、不改革，只體檢、不治病，只發文、不落實，只花錢、不評估”的情況。一些改革措施圍繞GDP增長來取舍，一些長遠的改革措施為短期的GDP增長讓路；對政府管理中發現與揭示出的問題，如腐敗問題、浪費問題、違法違紀問題，往往處理時手軟、問責時遲緩、公開時護短；一些長期得不到有效解決的問題如食品藥品安全監管問題，不去從根本上解決分段監管、相互推責的問題，而是簡單的發文；一些地方政府投資只顧把錢花出去，效果如何卻乏人過問，如鋼鐵產能過剩之際鋼鐵項目依然在加快審批，地方機場虧損之際機場建設卻依然在遍地開花，等等。

低效化。例如，行政審批制度推進了好幾輪，精簡了很多行政審批項目，但企業反映行政審批依然很多、程序過多、審批遲緩；行政收費也減了好幾次，但企業依然反映稅費過重；促進民營經濟發展的政策出臺了很多條，但民營經濟發展依然存在“玻璃門”。

顯然，我國目前的體制改革機制存在著動力機制不足、改革動力衰減的問題，不能適應新時期全面改革開放對改革系統性、開放性和有效性的需要。如果不能從根本上轉變體制改革的動力機制，我國未來的發展將不可避免地落入“中等收入陷阱”。因而，要完成新時期我國各方面體制改革的基本任務，就要設立獨立的國家制度建設與體制改革委員會。

建議設立國家制度建設與體制改革委員會

國家制度建設與體制改革委員會的主要職能是統籌謀劃中國特色社會主義制度建設、全面推進各方面的改革開放，重點是統籌推進經濟體制改革、政治體制改革、行政體制改革、文化體制改革、社會體制改革與生態體制改革。國家制度建設與體制改革委員會在推進改革的過程中，首先要引入利益相關方與相關權力主體，更好地形成推進各方面改革的合力，例如，要引入民營企業參與經濟體制改革，防止政府部門與國有企業的利益干擾；要引入地方政府參與行政改革，防止中央政府部門之間的利益干擾；要引入權力機關參與行政改革，防止相關利益干擾；要引入社會組織與人民群眾參與行政改革，破除既得利益集團的利益干擾。

為此，就要重塑體制改革的動力機制，從根本上改革體制改革的改革機制。筆者建議，國家制度建設與體制改革委員會作為推進全面改革的領導機構，綜合領導改革事務。各項規劃與政策，都須經過廣泛的討論、征求意見的過程，最后由全國人大經法定程序作出決定，以法治化的方式加以推進。