收入分配改革：權力和權利

劉遠舉

居民收入差距擴大、貧富分化現象已造成社會心態的日益失衡，成為中國社會向前發展必須攻克的一道難關。在這種期盼之下，千呼萬喚之后，醞釀了8年之久的收入分配改革方案終于出臺，這似乎給解決中國的貧富分化和收入差距投下了一縷曙光。不過，對于國家大事而言，坐言起行并非振臂一呼、振衣而起那么簡單，言行之間是漫漫長道，荊棘遍布。

首先需要指出的是，貧富差距與收入差距是有區別的。中國貧富懸殊的主要原因是初次分配之前資源分配的嚴重不均等，而飛速上升的房價迅速拉大、強化了城鄉之間、貧富之間的收入差距。簡單而言，一個月入萬元的“北漂”和一個月入3000的有著兩套房的北京本地人，資產懸殊。僅以工資計，后者可能很難趕上前者，但資產性收入計算在內的話，情況就可能完全相反了。

所以， 沒有關鍵領域制度的巨大改變，分配改革對于中國資產性收入懸殊的現狀無法做出根本性改善。而關鍵領域的變革涉及對土地制度以及支撐經濟的房地產的巨大改變，必然是一個糾結各方考量的“螯合”結構，一時不可能明顯改變。但是，即便如此，仍可撇開資產性收入，狹義地討論收入分配改革面臨的困境和機遇。

異化的權力

實際上，回顧過去，某種程度上的收入分配改革早已進行。從1978年十一屆三中全會提出“克服平均主義”起，公民獲得的經濟權利、經濟自由立竿見影的改變了中國的收入分配格局。放開的要素權利侵蝕掉了建立在剪刀差基礎上的國企特權、城市特權。原本在特權掩蓋下的經營不善、隱形失業等問題逐步暴露出來，逼迫出國企改革、下崗等社會現象—顯然，這背后就是劇烈的收入分配格局改變。

隨著改革縱深進行，更多具有政治權勢的行業的壟斷被陸續打破，移動行業的拆分就是其中一個典型例子。在2000年左右，時任總理的朱镕基在多個場合猛烈抨擊中國移動的壟斷與高資費。1999年全國“兩會”期間，朱镕基用“民怨沸騰”來形容人們對移動壟斷及其弊端的痛恨；2000年全國“兩會”的記者招待會上，他指出中國移動的價格還要成倍地降低；2001年他又表示，中國政府將對包括電力、移動、鐵路和民航等壟斷行業進行體制改革。此后，中國移動行業進行了多次拆分，最終形成目前移動、電信、聯通三足鼎立的勢態。在這個過程中，行業競爭增加，移動資費降低，每個中國人都得到實惠，而另一方面，壟斷收益被部分消除。從兩方面來看，都可看作對壟斷行業的一次收入分配改革。

不管是聯產責任，還是承包制度，不管是移動、電力行業拆分，還是民航引入多種經濟成分，要么是行政壟斷權力的削弱，要么是資本等要素權利的釋放。這一過程的一個顯著特點就是，首先是底層的要素權利突圍， 然后被高層權力接納，并在高層權力的主導下推向全國。根據媒體的報道，當時的政治局勢下，在分拆中國移動和分拆國家電力公司的過程中，強有力的國家發改委是各項改革措施中的關鍵因素。實際上，不管是發改委的強有力，還是朱镕基的“鐵腕”，體現的均是以江澤民為核心的第三代領導集體完成十四大確立的建立社會主義市場經濟目標的政治決心與政治力量，是一種權力主導下的收入分配改革。而這種權力主導的改革，正是改革前階段的主要特點。

順著這個形勢，在繼續完善社會主義市場經濟的道路上，將繼續打破余下的壟斷行業，如鐵路、電力、石油，而這正是目前收入分配改革的內容之一。但遺憾的是，經過30多年的市場改革，今天政府已經不能微觀地規定種種場景下的要素價格，不能制訂每一個崗位的工資。非但如此，政府可直接制訂工資標準的公務員、國企正是民怨的對象，更進一步的，由行政權力導致的壟斷、灰色收入、非法收入正是如今收入分配失衡的原因。

今天政府已經不能微觀地規定種種場景下的要素價格，不能制訂每一個崗位的工資。非但如此，政府可直接制訂工資標準的公務員、國企正是民怨的對象，更進一步的，由行政權力導致的壟斷、灰色收入、非法收入正是如今收入分配失衡的原因。

實際上，過去30多年的改革，除了要素權利的釋放進程，同時還存在一個高層權力控制權力異化并侵害要素權利的并行過程。但是，在經濟上，隨著權利的逐步放松，經濟的發展，以往那種完全依靠自上而下的傳遞經濟和政治利益的權力結構和利益結構已不復存在，利益輸送不再僅是自上而下。在政治上，形而上的意識形態控制逐漸瓦解，同時，過去的權力的權威主義結構也不復存在，政治權力不再被權威主導并集中用于某些政治、經濟調控領域，而是首先被消耗在各種政治力量的協調之中。簡而言之，上級對下級官僚的控制力變小，至于到底層，甚至出現某些基層的全面潰敗—政治權力已經不再能夠游刃有余地約束權力的異化，以及權力對權利的侵害，權威主義力主改革的局面已一去不復返。

于是，當“政令不出中南?！背蔀榱藦R堂之上的聲聲嘆息，“安泰”脫離大地的無力感也就必然體現在經濟調控的各個領域。根據媒體報道，從2010年3月國務院、國資委發出央企退出房地產行業的通知至今，78家央企退出者不足1/4。除此之外，住房公積金制度、養老、醫療的雙軌制等各個領域的異化跡象都在暗示著權力主導改革模式的后續乏力。

所以，不管是提高央企上交比例、抑制行業分配不公，還是加嚴控國企高管薪酬；不管是推行工資集體協商，還是保障被派遣勞動者的同工同酬權利，這些目標在當下中國，依靠自上而下的權力，不但已無力深入基層權力的層層幔帳，而且，在今天的權力異化現狀下，“看得見的手”反而會導致相反效果。

被侵害的權利

中國的要素權利處于一個長期而緩慢的發展過程之中，同時異化的權力又不斷擠壓權利，在這個過程中，改革的成本和收益按不同群體的權利進行分配，權利受損害者負擔改革成本大，獲取改革收益小，體現在分配領域，就是財產和收入的嚴重分化。所以，收入分配及相關領域的問題，只是更大層面上各要素權利失衡的表現。

導致初次分配與市場經濟規律相脫節的一個重要原因就是行政權力庇護下的行業壟斷。從企業管理角度來看，國企內部高管薪酬、高職務消費，屬于企業治理不善的表現。根據相關的研究，較大的外部競爭壓力會促使企業內部的治理改善， 從這個意義上看，解除行政壟斷因素，讓各種成分資本公平競爭，形成外部壓力是解決這一問題的根本途徑。

反觀中國移動行業30年的發展與變遷，也正是走過的這樣一條道路：拆分建立相互競爭的權力，抵消掉壟斷性。這種釜底抽薪的方式顯然比撇油式的上繳利潤更徹底，但同時，也更艱難。即使如朱镕基般“鐵腕”，也仍然是借助權力的對立和競爭來達到降低壟斷價格、消解壟斷利潤的目的。而與當時不同的是，這種需要相當強大政治權勢的突變式的拆分也許再不可得，但在法律保護下步步為營的釋放民資權利，達成市場競爭，消除壟斷的方式在今天卻有更大的現實基礎。

即使在初次分配中的財產性收入范疇，權利仍是最重要的因素。在中國現行的征地制度下，農民還不是真正意義上的市場主體。農民雖然有土地的承包權、使用權，但沒有產權，不能用于抵押、轉讓，農村土地不能直接進入市場，必須經過政府的一級市場變更土地性質后，再進入二級市場。在這一行政壟斷的過程中，土地的增值被政府和開發商強取豪奪。實際上，如果我們從更大的歷史時期來看待這一現象，這仍源于權利受到侵害。

公民理應在一國之內具有自由遷徙權，但中國的城鄉居民均被限定于土地上。如果廣義地看待稅收，把公民相對于政府的義務視為稅負，那么，公民所付出的自由遷徙權就等同于一種自由稅。從稅負與福利相對應的角度看，前40年的城市公租屋和農村宅基地就是一種對應于自由稅的福利。既然戶籍制度仍然執行，那么其對應的福利也應該繼續保留。所以，農民所擁有的宅基地并非恩賜，而是農民自由稅的對價。但奇怪的是，城市居民在房改中以極低價格購買公租房產權，享受巨大的資產性收入，并固化、傳承下去，遇到拆遷也能得到市場化補償，甚至移民了，也能夠通過出售房產把土地收益帶到國外，而農民卻無法獲取土地的收益。

二次分配本該減弱一次分配差距，但中國的二次分配不但軟弱無力，甚至反而強化了資源分配的不平等。而解決這一弊端的稅制改革、戶籍制度改革、公共服務均等化，均離不開公民權利的釋放。

當房子成為中國最大的財富積累、增殖手段， 土地制度中不平等的權利問題，就成為造成中國城鄉居民財產收入差距的最大體制性原因。由此可見，即便涉及財產性收入，最大的問題也仍然是權利。而且，僅從操作層面的合法性來看，在住宅的流轉、保有、繼承的各環節建立完整的稅收調節體制，也首先需要邁過居民對土地擁有權利這一關。

除了財產性收入，在二次分配階段，權利也是造成不公的重要原因。目前，中國以調節為目的的直接稅在整個稅負中占比小，相反消費品里的間接稅比重很大。這種畸形稅制結構帶有“累退性質”，收入越低，實際稅負比例越大。根據財新雜志媒體的報道，城鎮居民家庭中，低收入組的稅費負擔率為10.3%，高收入組的稅費負擔率僅為8.9%—二次分配對收入調節產生了逆向效應。與此同時，中國財政資源進行的二次分配中，社保、教育、醫療等福利均嚴重向戶籍人口、體制內人員傾斜。二次分配本該減弱一次分配差距，但中國的二次分配不但軟弱無力，甚至反而強化了資源分配的不平等。而解決這一弊端的稅制改革、戶籍制度改革、公共服務均等化，均離不開公民權利的釋放。

順應權利

總體來看，目前的收入分配方案實際是一個中層設計，既無細節性崗位工資目標，也未涉及要素價格與要素的政治權利，是一個妥協、為難、明知不可為而仍為之，以情感上、政治上不負天下人的一個交代。但是，正如前文所述，權威主義、大政府行政權力主導改革的時代窗口已不可復得。

不過，好消息是，呼嘯30多年的改革列車的慣性是巨大的，在現在中國的經濟、社會、政治狀況下，要素權利釋放的最大推力已是權利本身，而非權力。雖然頂層權力現在已經無法實施完善的頂層設計，卻并不意味著不能四兩撥千斤，順應權利、呼應權利，依靠權利強大的生命力，從而法治化地保證要素權利，形成市場化的要素價格，以及更公平的初次分配。

順著這個邏輯，解決主導收入分配的深層次的要素權利問題，調整、處理好勞動與資本、民企和國企、城市與農村、政府與市場等重大關系，已經不能更多依靠自上而下的行政權力去主導，而要更多靠權利的釋放：以憲法保護公民的基本政治權利平等，均衡城鄉財產性收入；以公民參政議政，調節稅負與福利；以稅收法定的公民權利限制政府收入，增加國民收入中居民收入比例；用法律保護民資權利，以限制國企壟斷利潤；以勞動要素的集結權利，去平衡資方相對強勢的地位。

在這一過程中，通過司法的“案例指導制度”，亦可迅速地固化各要素權利釋放過程中的每一個點滴進步。這一切，不但能導向公平的分配，也能聚集政治權勢以深入改革。但是，這一切已遠超所謂的收入分配改革，所需的是面向歷史，面向人民的極大勇氣與智慧。