“鐵老大”試水市場化

覃愛玲

按照今年3月全國“兩會”公布的國務(wù)院機制改革方案，鐵道部被撤銷，分拆為中國鐵路總公司（以下簡稱“鐵總”）和國家鐵路局，邁出了政企分開的關(guān)鍵一步。

最近，新成立的國家鐵路局終于搬離鐵總所在的原鐵道部辦公區(qū)，開始在新的獨立地點辦公。與此同時，鐵總正全力推進以貨運改革為主的運輸體制改革。

6月15日，鐵總公布了較為全面的貨運改革方案，表示要改變過去那種等客上門、編制運輸計劃的傳統(tǒng)方式，實行簡化手續(xù)，隨到隨運，全程一口價和“門到門”等新型服務(wù)。一度有著“計劃經(jīng)濟最后一個堡壘”標簽、深受各方詬病的鐵路系統(tǒng)，經(jīng)過漫長的曲折，在鐵道部撤銷3個多月后，終于開始了市場化的具體行動。

但在《南風窗》記者采訪的多位鐵路相關(guān)人士眼里，撤部之后的鐵路系統(tǒng)內(nèi)部尚無明顯變化，鐵總履行著與此前鐵道部類似的所有職能。雖然因為分拆國家鐵路局，一些原鐵道部的機關(guān)人員工作職位需要變動。

接受《南風窗》采訪的北方交通大學(xué)教授胡思繼仍習(xí)慣地稱新成立的鐵路總公司為“部里”。 長期從事鐵路運輸研究的胡對鐵路政企分開，并向市場化邁進的措施表示欣慰，最近還寫了一份完善貨運改革的建議送給“部里”，據(jù)說頗受重視。

“改革”當頭

令人感慨的是，當此鐵路系統(tǒng)市場化推開之時，前任鐵道部長劉志軍被控受賄和濫用職權(quán)于6月初開庭審理。他被認為曾長期阻礙鐵路市場化改革。

劉志軍時代的鐵路系統(tǒng)以“建設(shè)”為核心，短短幾年間，留下了一個龐大的高鐵網(wǎng)絡(luò)。而接替他的鐵路總負責人盛光祖上臺后，無論是此前以部長的名義，還是如今以鐵路總公司總經(jīng)理的名義，“改革”都是其明顯的中心詞匯。

2011年2月，甫一上任的盛，就將安全和改革作為最重要的兩項工作。2012年5月，響應(yīng)國務(wù)院落實“新36條”，鐵道部印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實施意見》，表示鐵道部將“鼓勵和引導(dǎo)民間資本依法合規(guī)進入鐵路領(lǐng)域”，并特別強調(diào)對民間資本不單獨設(shè)置附加條件。盛一再強調(diào)，各個鐵路局就是企業(yè)，要以更適應(yīng)市場經(jīng)濟的方式運作。

今年1月的全國鐵路工作會議上，盛明確提出，“大力實施運輸組織改革，推動鐵路全方位走向市場。”直到6月15日，鐵總公布了較為全面的貨運改革方案。

胡思繼認為，從大的形勢來看，鐵路貨運改革必須向市場化方向走。過去一直叫“鐵老大”，鐵板一塊，現(xiàn)在貼近老百姓，用提高質(zhì)量作為最開始的環(huán)節(jié)吸引顧客，是不錯的辦法。

他表示，此次鐵總努力想改變貨運形象，還跟現(xiàn)實壓力有關(guān)系。隨著最近幾年大規(guī)模的鐵路建設(shè)，鐵路運能有了很大提高，而自去年以來，由于經(jīng)濟下行，大宗貨物運輸下降，嚴重影響到鐵路的總體收入，以前的“車皮難求”變?yōu)檫\能過剩，運輸發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，產(chǎn)生了倒逼機制，迫使“鐵老板”有了變身“店小二”的緊迫感。現(xiàn)在的問題是，收到貨后，鐵路后臺如何組織調(diào)配，保證這些貨物能夠快速高效地到達。

國家發(fā)改委綜合運輸所研究員董焰認為，鐵路貨運走市場化道路本身很好，但關(guān)鍵是運能夠不夠，目前開展的大規(guī)模貨運改革有點過于匆忙。他對鐵路以目前的運能做到車皮全放開，不需要申請可以隨到隨運，表示懷疑。

“鐵路運輸長期不能滿足需求，怎么現(xiàn)在一下子就能滿足了？運輸市場起伏不一樣，目前可能由于經(jīng)濟暫時不景氣，貨運量不夠。做了承諾之后，如果形勢發(fā)生了改變，改革豈不是一下子又要變回來？”

在他看來，中國的鐵路仍然處于運能不足階段，當前仍需要加大建設(shè)，只有建成更完善的運輸網(wǎng)絡(luò)后，才有底氣說，想什么時候運都可以。

劉志軍案中涉及的丁書苗的大量非法收入，重要來源之一就是替人拿車皮的中介費。對此，胡思繼則認為，不完全排除在總體運力過剩的情況下，局部地區(qū)的運力緊張仍然存在。鐵路系統(tǒng)內(nèi)部也有“敞開收貨后，會不會運不出去”的擔心。但就目前在現(xiàn)實中執(zhí)行的情況看，各鐵路局力度都很大，并沒有出現(xiàn)大的問題。現(xiàn)在的問題是，鐵路作為大宗貨運，和整個經(jīng)濟形勢相關(guān)性很大，放開后的不長時間內(nèi)，貨運量上升的效果不太明顯。

在給鐵總的建議中，胡思繼表達的主要思想是，目前以改變貨運受理方式為主的改革雖然有一定進步，但不解決根本問題，只在某種程度上方便了貨主，對內(nèi)部沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變，最關(guān)鍵是要加快鐵路內(nèi)部資源整合，提升物流速度。在他看來，由傳統(tǒng)的運輸企業(yè)向現(xiàn)代化物流企業(yè)轉(zhuǎn)向，應(yīng)該是未來鐵路的發(fā)展方向。

另外，鐵總還決定，從近日起，對京廣、京滬高鐵部分票價按不同時段實行優(yōu)惠，但打折只限于商務(wù)、特等和一等座等高級別席次。

對此，有人叫好之余表示，一等座以上的座位，普通人本來就很少買，這種打折意義不大。但是，將打折這種市場化的定價方式引入本身，標志著不僅是貨運，在客運方面，鐵路的改革也邁開了步伐，雖然這一步顯得并不大。

有鐵路內(nèi)部人士抱怨，當然是入座率低的才打折，“不是市場經(jīng)濟嗎，掙錢的我為什么要降價？”

在胡思繼看來，客運相對而言比較簡單，問題不是特別突出。主要是普通票的買票難和價格過低導(dǎo)致虧損，以及高鐵的票價過高、一些非熱點地區(qū)上座率過低等問題。“價格高了很多人還是不坐，大家還是愛坐便宜的車，中國人很多還是不會為省幾個小時多花太多錢。”

由政企合一到壟斷大國企

民眾對鐵路改革的期望很多時候充滿矛盾，既歡呼“市場化”的改革方向，又不希望票價上漲。在不少人的想象中，一搞市場化競爭，鐵路買票不再難，服務(wù)態(tài)度也會好起來，但票價不能漲。

人們?nèi)菀缀雎缘囊粋€事實是，中國的鐵路運輸價格是由國家發(fā)改委決定的，為了保障大眾的出行，從1996年以來，中國鐵路的客運票價就沒有上漲過。如同北京的地鐵票價長期維持在2元的全網(wǎng)運行價格，其中具有很大的公益成分。

按照市場的邏輯，企業(yè)沒有義務(wù)虧損以滿足大眾的出行需求，它完全可以在春運等運能緊張的情況下，抬高票價，去建設(shè)一些贏利性強的好線路，路線差的公益性強的沒有好處就不建設(shè)，今后的運營也可能虧本，也需要進一步的財政補貼。原來鐵道部以政治為考量的運營方式雖然不計成本，但在某種意義上，必須兼顧社會公益，市場化后，這一塊如何解決成了另一個重大問題。

在一家人氣頗旺的鐵路論壇里，最火的帖子，除了希望幾年內(nèi)薪金能達到甚至超過電力銀行等壟斷同行外，還有多條希望上級能夠幫助鐵路子弟解決工作問題的帖子。在大部分論壇中人看來，這是再正當不過的要求。雖然也偶爾有人說，“這都什么時代了，還子承父業(yè)”，卻基本是被攻擊的對象。

國家發(fā)改委綜合運輸所研究員羅仁堅認為，在目前沒有發(fā)生質(zhì)的變化的情況下，鐵路改革主要靠領(lǐng)導(dǎo)主動在推進，缺乏內(nèi)在動力。從一個政企合一的機構(gòu)變?yōu)橐粋€壟斷企業(yè)，不一定會更好，某種意義上可能更差，因為作為企業(yè)，就有正當理由說因為要面向市場，有一些項目考慮到贏利性，不愿去建，還要提出增加財政對公用服務(wù)進行公益補貼等。

“政企分開的口號是對的，但實質(zhì)上沒有政企分開，好多關(guān)系沒有理順，還多出來一個國家鐵路局這樣的婆婆作為監(jiān)管機構(gòu)。事實上，鐵路總公司作為一個正部級企業(yè)，是國務(wù)院直屬企業(yè)，發(fā)改委和國資委都管不了它。”

沒有想好的改革？

鐵路改革在全世界都是一個難題。

從上世紀90年代以來，隨著市場化改革的推進，關(guān)于中國鐵路改革應(yīng)當如何進行，一直有多種不同意見。時至今日，盡管鐵道部已經(jīng)撤銷，鐵總成立后，向市場化方向發(fā)展的方向也很明顯，但關(guān)于鐵路改革的許多基本問題，各方似乎仍未有基本共識。

在羅仁堅看來，此次鐵道部分拆有“為改革而改革”的意味，并沒有想好頂層設(shè)計，是“沒有想好的改革”，接下來怎么改仍未可知。他現(xiàn)在對中國的鐵路改革和綜合交通運輸改革都感到“迷惘”。

困擾中國鐵路發(fā)展的幾大核心問題，目前都還沒有實質(zhì)性的說法。比如高鐵下一步如何建，是否仍按劉志軍時代定的計劃進行，如果建，資金從何處來；國家是否會免去高鐵欠下的巨額債務(wù)，以便鐵路發(fā)展能夠輕裝前進；鐵路內(nèi)部的分拆是否會進行，如分拆，是選擇網(wǎng)運分離還是區(qū)域分割；在市場化的情況下，鐵路的公益性虧損如何處理，客運票價是否會上漲；在原來民航和郵政并入交通部后，整合幾年后仍然成效有限的情況下，成立一個更大的交通運輸部后，綜合運輸怎么才能更好地協(xié)調(diào)等。

胡思繼分析，鐵路幾十年沒有大的動作，體制機制僵化，“一個小的改運，都會牽涉各種利益，關(guān)系錯綜復(fù)雜，太困難了”。外面覺得挺簡單，業(yè)內(nèi)人士則深知其難。而貨運則更為復(fù)雜，改革起來更困難。所以他認為這次鐵總以貨運改革為切口，“反映了領(lǐng)導(dǎo)的魄力”。

無論成效將會怎樣，中國鐵路市場化的改革已然拉開帷幕。