官僚主義：易被忽視的重大危害

歐陽覓劍

當下群眾路線教育實踐活動的主要目標是集中解決“四風”問題，而這“四風”中，官僚主義是“老面孔”，從革命戰爭年代開始，它多次成為黨內整風的主要對象。現在，它又被列為需要重點排查、掃除的作風之弊、行為之垢，可見其危害之深遠。

“騎墻式的官僚主義”

1963年，周恩來曾列舉官僚主義的20種表現。概括來說，官僚主義是脫離群眾、擺官架子、不擔責任、不干實事、假公濟私的行為。中國共產黨以為人民服務作為宗旨，而官僚主義者不將人民群眾的利益放在心上。

老百姓一般是在與行政機關打交道時感受到官僚主義的危害，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”是他們對官僚主義的基本印象。這樣的現象主要發生在辦理程序不清晰的事務中，你不知道哪個部門辦理，要準備哪些材料，很有可能會被“踢皮球”。

例如，流動人口辦理計生證明，這個證明很重要，但不是經常要用到，因此，一般人都不清楚辦理程序。等到你需要辦理的時候，派出所讓你找街道辦事處，街道辦事處讓你找派出所；戶籍所在地街道辦事處讓你找居住地街道辦事處，居住地街道辦事處讓你找戶籍所在地街道辦事處。他們就這樣推來推去，無人承擔責任，也不善意告知如何辦理，讓你心里火冒三丈，又不便發作。

在辦理程序清晰的事務中，也可能存在官僚主義，它就隱藏在程序之中。

前不久，《新聞聯播》報道，廣州市政協常委曹志偉繪制了一張名為“萬里長征”的審批流程圖。這張圖顯示，一個投資項目從立項到審批，要跑20個委辦局、53個處室，蓋108個章，需要799個審批工作日。根據政協委員的提案，企業投資審批的天數可以由799天壓縮到232天。在市委書記、市長親自關注此事后，《建設工程項目優化審批流程試行方案》將政府審批時限壓縮為37個工作日，加上審批前工作所用的時間，也不超過145個工作日。

書記、市長的關注使程序中隱藏的官僚主義暴露出來，并得到了糾正。37天就能完成的審批，之前為什么要用幾百天？原因是，每個部門都不想擔更多責任，于是拉其他部門一起來以分攤責任；而優化程序這樣的責任更是無人擔當，除非書記、市長親自關注—這些正是不擔責任、不干實事的官僚主義的表現。

隨著市場化程度的提高，政府承擔的職能減少，老百姓與行政機關打交道的機會也減少了；而且，一些窗口部門被整頓，辦事程序更清晰，官僚主義對老百姓的直接危害降低了，這使得官僚主義不那么顯眼、遭人痛恨了。但實際上，官僚主義仍然普遍存在，危害仍然非常大，只是由直接危害變成了間接危害。

例如，官僚主義存在于拆遷中：放任非法強拆是漠視人民利益的官僚主義；拆遷完成大半，遇到阻力就停下來，也是官僚主義。在一些城市，有拆了一部分的城中村，之前已經搬遷的村民不能按時回遷，生活上不便，經濟上受損，對政府部門的不作為非常不滿，甚至掛出條幅發泄怨氣。在這樣的過程中，相關官員先是以發展為借口，意圖靠欺上瞞下造成既定事實；后又以和諧為借口，用拖延的辦法推脫責任；他們就是不全面考慮絕大多數人民群眾的利益。

這是利用群眾意見分歧來推卸責任、保全自己的官僚主義。隨著社會的多元化，人們群眾的利益趨于分化，這種官僚主義越來越普遍。這樣的官僚主義者裝出聽取更多人意見、讓更多人滿意的樣子（其實他們不說明、不解釋、不溝通），將自己的不作為隱藏起來，讓人看不到他們官僚主義的本質。這使人們對官僚主義失去了應有的警惕。這可稱為“騎墻式的官僚主義”。

中國經濟在發展，人口在聚集，人們對資源的爭奪越來越激烈。如果官員們持“騎墻式的官僚主義”態度，不作為或者只是采取應付式的簡單措施，那我們的生活環境就會越來越差。官僚主義的危害，可與貪污腐敗相提并論，甚至可能比后者的危害更大。可以說，官僚主義是容易被忽視的最大危害，這是它屢次成為中國共產黨黨內整風主要對象的原因。黨的群眾路線教育實踐活動再次將官僚主義作為靶子，絕非偶然。

官僚主義是官僚制的副產品

如何掃除官僚主義的作風之弊呢？我們先要弄清楚官僚主義產生的原因。

有人認為，官僚主義的形成是中國的“官本位”文化在作祟。但官僚主義其實是官僚制（bureaucracy）的產物。

官僚制又稱科層制，在這種體制下，組織被分成很多層級與職位，每個成員都被“塞”到一個層級、一個職位，他們的職責是聽從上級指示，按一定的規則和程序做事。因為規則和程序是既定的，所以組織成員沒有太多靈活處置的權力，也不能有太多自己的想法。一個組織采用官僚制，目的是使上層的意圖能夠比較準確地傳導到基層并得以實現。官僚制下嚴格的規則和程序，本意是使成員排除個人因素等多種干擾，以提高效率，并杜絕假公濟私。

但是，事物往往會走向自己的反面。官僚制下的規則和程序，本來是用來限制官員的，使他們明確自己的責任，提高效率，實現組織的最終目標；但它們有時會被官員利用來推脫自己的責任，變成損害效率的因素，組織的最終目標也在其中消失。官員們很熟悉上級的要求以及自己應遵循的規則和程序，但多數群眾并不了解，他們就有可能利用這種信息不對稱“瞞下”；在層級制下，上級要通過他們了解下情，于是他們又可以“欺上”；他們可以將每個程序都做到，但并不做得很好，形成一套應付式的做法，這就會使組織的目標不能每次都實現，而他們因為是按程序做事，可以推脫掉自己的責任，于是，程序從限制他們變成保護他們；他們有時還會虛報。

在官僚制下，官員們不能有太多自己的想法，他們得不到足夠的尊重，因此對組織目標的認同度不高，沒有一定要實現組織目標的強烈愿望，很容易產生懈怠的心理，尋求推脫責任的機會。他們晉升的可能性越小，他們懈怠的可能性就越大。

當規則和程序固化，官員們就有了鉆空子的機會，官僚主義就會產生，它是官僚制的副產品。官僚主義就是官員將自己裝在程序的套子里，與群眾隔離開。

中國在封建時代就建立了官僚制，官僚制出現得比較早，因此官僚主義存在的時間也長。現代西方國家的政府組織普遍采用文官制，也不能避免官僚主義的產生。但它們的政府對經濟和社會的作用相對較小，官僚主義的危害也可能比較小。

克服官僚制的弊端

既然官僚主義是官僚制的副產品，那么，掃除官僚主義作風的關鍵是針對官僚制采取措施。官僚制的作用不能完全否定，如果完全沒有層級、程序，中國這樣大的國家將難以維持穩定。官僚制要繼續存在，但它造成官僚主義的弊端要得到限制。

官僚制的弊端之一是層級制阻礙了上層與基層的聯系，使得官員有機會欺上瞞下。針對這種弊端，上層和基層的聯系和溝通應該加強。例如，中央巡視組可以承擔這樣的功能。現在中央巡視組的主要任務是反腐敗，其實它完全可以同時針對官僚主義作風問題開展調查。

官僚制的弊端之二是群眾難以了解辦事程序，造成群眾與官員之間的信息不對稱。針對這種弊端，程序應該更簡化，而且相關信息更加公開、透明，減少群眾與官員之間的信息不對稱狀況。在這方面，互聯網可以起到重要作用。

官僚制的弊端之三是規則和程序固化，容易被官員鉆空子。針對這種弊端，規則和程序應該不斷改進、完善。

官僚制的最大弊端是缺少自下而上的渠道。官僚制基本上是自上而下的，上級對下級發出指令，上級對下級進行監督。下級難以向上級反饋信息、提出要求，更難以對上級進行監督。這不但造成上下溝通不暢，而且影響下級的積極性、主動性，滋生官僚主義情緒。開拓自下而上的渠道是克服官僚制弊端的關鍵。

為此，黨要發揚民主，真正貫徹執行民主集中制，讓下級有機會與上級平等討論問題、參與決策。同時，黨要允許群眾暢所欲言地發表意見，設計一些制度，讓群眾參與政府部門的工作。有了自下而上的渠道，上層和基層的聯系和溝通會加強，規則和程序的改善也能更切合實際。