黨內改革的突破口

石勇

中共的整風、反腐，在新一屆中央領導的帶頭作用和強力推進中，正不斷地釋放不同于以往的信號。更有力的動作或許正在醞釀之中。

盡管很多手段可以從歷史中找到源頭，而且延續著相同的思維模式，但無法低估這次整風、反腐對一個有待增強政治領導力的龐大政黨的意義。

以黨內的各種規定、禁令、教育實踐活動、立法、查案等方式來“純潔”黨的肌體，暗示著高層在今天復雜的局面中解決執政基礎流失問題的思路。只是，在腐敗“愈演愈烈”，在中國面臨各種政治、社會和經濟風險的情況下，問題能解決到什么程度，取決于高層的決心，以及政治體制改革中的一些戰略性舉措。

本刊記者就此訪談了制度反腐專家李永忠。

這是“來真的”

《南風窗》：迄今為止，從十八大后傳遞的關于純潔黨的肌體、反腐的政治信號中，最強烈的是6月22日到25日的中央政治局會議。會議強調，抓改進作風，從中央政治局抓起。意思很清楚：上面動了，下面絕不能打馬虎眼。

民眾的期待是毫無疑問的。不過，可能和中央的提法不一樣，他們會把群眾路線教育實踐活動等黨內的整風，和紀委查案一樣都視為“反腐”的行動。畢竟，這既是他們平常的理解，同時，他們會把對中國其它嚴重問題的焦慮，都投射到“反腐”上，因為腐敗可以讓他們有明確的痛恨對象，而若痛恨不公，找誰負責呢？當然，根據既往的經驗，他們也會懷疑能在多大程度上“來真的”。您是怎么看的？

李永忠：我同意你的判斷。在老百姓看來（或者真的也是），這次黨內整風是一個反腐行動。為什么呢？我們可以看到當前的中國面臨三個“不得不”關口：第一，政治體制到了不得不改革的關口；第二，兩極分化到了不得不解決的關口；第三，反腐困境到了不得不突破的關口。

那么，解決這三個關口，相對來說反腐共識程度最大，突破最易，而且反響也會最廣。因此，以反腐來破局最好。

同時，用整風的形式，就不僅僅局限于查腐敗案件了。這種形式可以讓全黨受到教育，提振黨心、民心和軍心。中央下的這步棋，站位很高，看得很遠，也與我多年來關于反腐的戰略研判相吻合。可以說，這次是來真的，有可能會超過以前的反腐行動。

《南風窗》：以黨內整風、反腐來破局最好，在解決黨執政所碰到的挑戰，以及中國面臨的各種風險方面，是否也因為它相形之下最容易？

李永忠：這是毫無疑問的。你說兩極分化，不可能馬上就能解決，這是30多年來的一腿長一腿短不合理體制、政策造成的。同時人口那么多，差距那么大，國家也沒有足夠的錢來補償弱勢群體，縮小各群體收入差距。而30多年來一手硬一手軟，政治體制改革更是困難重重。當初搞經濟體制改革，難度和涉及面遠不如政治體制改革大，都必須劃“特區”來搞。那么，政治體制改革更是必須有“特區”。所以相形之下，從解決問題的角度來看，黨內整風、反腐，突破口是最小的，也可以為解決更復雜的問題提供條件。

《南風窗》：還有沒有這樣兩個因素—黨內整風、反腐，一方面是強化中央的權威，另一方面是鞏固執政基礎？

李永忠： 當然。以反腐來作為突破口，能起什么作用呢？第一，能夠維護并強化中央的權威，因為在整個社會轉型過程中，特別是要推進政治體制改革，沒有一個堅強的中央是不行的。而這些年，從某種意義上說，改革是一個放權的過程。因此，為了推進改革，尤其是政治體制改革，防止一放就亂，中央的權威必須增強。

第二，必須嚴格政治紀律，凡是與中央政令相違背的，就必須排除，這樣中央的權威才能夠樹立起來。我們看到，紀委是監督的責任主體。這意味著什么呢？因為紀檢監察機關當中，紀委是黨內專門的監督機關，其首要職責，當然應該強化對政治紀律的維護。所以，以黨內整風的方式來深化反腐，近期目的是為了維護中央的權威，鞏固執政黨的地位，長遠的目的是為了人民群眾、黨員成為國家和黨的主體。

整風、反腐新戰略

《南風窗》：整風、反腐的力度是大的，但我們仍然可以看到，對于中央的各種規定、禁令，“下面”的某些黨員、官員，仍有很多辦法來規避、消解。比如“礦泉水瓶裝茅臺”、“豪華版四菜一湯”、“把公款吃喝的場所搬到隱蔽的會所、公園”等現象。

準確地說，“上有政策，下有對策”，已經是中國黨政官僚機構的頑疾了。在整風、反腐涉及中央的政治權威，以及政治信譽的當下，我們可以和應該反思些什么呢？

李永忠：首先應該講，“八項規定”等確實起到明顯的好效果，公開用公款狂吃濫喝的現象受到明顯的遏制，以致一些高檔的酒樓生意蕭條。但是，另一種現象也是存在的—公款吃喝、特權享受，受到的政治壓力大了后，必然向人們注意不到的地方，變著花樣繼續轉移，并繼續存在。

這給我們的警示是，不能滿足和止步于現有的近期效果。如果“權力過分集中”的“總病根”（鄧小平語）不解決的話，無論是“八項規定”，還是多少條規定，都不可能把這個問題真正解決，而只能暫時遏制。

《南風窗》：從歷次整風、反腐的經驗教訓中，我們還可以發現，風聲過后，情況變化以后，總會引來一些作風之弊和腐敗的“報復性反彈”。然后，又引發民怨，直到再來一次類似的整風和反腐。這種循環如何避免？

李永忠：我曾經講過，要認真反思30年來的反腐戰略，是只治標不治本，或是重治標輕治本，戰略方針有問題。過去我們只是8字方針“標本兼治，綜合治理”。到了吳官正當中紀委書記，好不容易統一認識，加了后面8個字“懲防并舉，注重預防”。“注重預防”能加進去，吳官正做了大量工作，而且有進有退。

但是，請注意，所有我們看到的“預防”兩個字，無論是水災、火災、疾病，還是安全事故，標語全部是“預防為主”，而沒有一個是“注重預防”，唯獨在事關黨和國家生死存亡的反腐敗上，我們至今都提不出“預防為主”的戰略方針，還停留在“注重預防”的階段。

《南風窗》 ： 只是“注重預防”，明顯“預防”不了，所以今天又必須整風、反腐了。而正如您前面所說的，不解決權力結構的問題，只能暫時遏制而已。這也只是“治標”。

事實上，從“八項規定”開始，到今天的一系列動作，看起來，中央在整黨和反腐上，主要是在“治標”，正如中紀委書記王岐山所說的“當前要以治標為主”。但治標當然是不夠的，那么，為什么要強調“治標”？

李永忠：王岐山書記的原話是“當前要以治標為主，為治本贏得時間”。怎么理解當前以治標為主呢？第一，政治體制沒有實質性改革的情況下，治不了本，說治本只是一廂情愿，所以當前只能以治標為主，超越不了這個客觀限制。還有，“為治本贏得時間”，這說明，治標不是目的方向，治本才是。而治本能不能達到，就看你治標的力度和速度。這也符合中醫的“標本論”：“急則治標，緩則治本。”

《南風窗》：這顯然意味著，當前黨內的整風、反腐可以被理解為基于一種戰略性的考慮，最終目的是“治本”—政治體制改革，因為只有這樣才能解決“權力過分集中”的“總病根”。

李永忠：我們可能要稍稍回顧一下歷史，才能更清楚地作出判斷。

20世紀80年代，反腐、政治體制改革曾操之過急。我認為那時候的戰略規劃是有問題的，一步就想黨政分開，也就容易失敗。

我設計的政改路線圖是：第一步黨內分權，黨內把決策權、執行權、監督權分開，權力分解以后，黨內民主就能強化，黨內監督就能強化。如此，黨的肌體就會逐步健康。而這第一步，目的是還權于黨員，使黨員成為黨組織的主體。

有了第一步，就可以走第二步，就是黨政分工，黨委與政府有比較明顯的工作分工。黨政分工的目的，是還權于政府，讓黨委從一線矛盾的焦點撤回來，讓政府能夠真正履行自己的行政職責。

第三步就是黨政分開。有了黨政分工后，黨政分開就比較容易了，黨要管黨，而且是聚精會神地管，就能實現了。這樣的話，黨就能真正實現自己的政治領導、組織領導。黨政分開以后，我們不僅可以完成從革命黨向黨執政的轉變，而且可以完成由黨執政向執政黨的轉化。

我們可以得出的經驗教訓是，在黨的肌體不好的情況下，如果一步到位地搞黨政分開，是非常危險的。在黨執政的條件下，最有資格犯大錯誤的是共產黨！（鄧小平語）很多問題，其實都是在黨內身上。

《南風窗》：所以，純潔黨的肌體，既是促進政治體制改革的重要條件，也應是政治體制改革的前奏。

李永忠：保持黨的先進性純潔性，既靠教育，更靠制度，特別是權力結構的改革。勃列日涅夫求穩怕亂，18年維穩，不思改革，錯失最后機遇。1985年3月蘇共總書記的職位“擊鼓傳雷”而非“擊鼓傳花”到戈爾巴喬夫，此時蘇共民心已失，大勢已去。戈爾巴喬夫慌不擇路搞改革，死馬當活馬治，經濟體制改革、政治體制改革先后受阻，也無“特區”可以先行試點。在最后關頭，不改革—等死；改革—找死。戈爾巴喬夫企圖奮力一搏，死里逃生，結果還是難逃亡黨的厄運！而蔣經國最后關頭的政治體制改革，幫助了國民黨浴火重生。

超越“權力反腐”

《南風窗》：整風、反腐，以最終達到純潔黨的肌體，可能得面對一個問題，就是美國經濟學家奧爾森所講的“集體行動的邏輯”。

共產黨是一個非常大的組織。在這個組織內，黨員干部可以享受各種政治資源和便利，按道理，應該是每個黨員干部都嚴格要求自己，為鞏固黨的執政基礎和領導力作出貢獻。但是，對于大多數人來說，他個人的貢獻于組織而言，影響微乎其微，他作不作貢獻都可以“搭便車”享受政治資源和便利等“集體物品”，這相當于“制度紅利”。于是，基于理性計算，他不會這樣干，而是在官僚主義、形式主義、脫離群眾中打發權力生涯。

還不僅僅如此。一些黨員干部，不僅“搭便車”，而且還演化為腐敗。他們并不是不知道這樣干的后果，邏輯上就是再無“便車”可搭。但這種“集體福利”的損失，相對于他個人的利益最大化，就不值一提了。我們有什么辦法可以打破這種“集體行動的邏輯”？

李永忠：我在“蘇共亡黨之謎”的研究中，想分析得比集體行動的邏輯更好一點，也可以打破這個邏輯。

蘇共為什么亡黨呢？兩個根本性原因，一個就是過分集中的權力結構，它把決策權、執行權、監督權三權合為一體，這樣在任何一個地方，沒有任何組織和個人能對黨委進行有效的監督；在這個黨委內，沒有任何一個組織和個人能對黨委書記進行有效的監督。因此，32年前，鄧小平就一針見血地指出：“權力過分集中的現象，就是在加強我黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此變成了個人領導……權力過分集中于個人或少數人手里……必然要造成官僚主義，必然要犯各種錯誤。”（《鄧小平文選》第二卷，第328～329頁）所以說，蘇聯共產黨掌握一種絕對的權力，這種權力結構是不支持長期執政的。

這是我分析“蘇聯模式”的一個橫坐標—權力結構。還有一個縱坐標—就是從上到下層層任免干部的用人體制。馬克思早就批評過，用等級授職制來代替普選制，是根本違背公社（注：公社指巴黎公社）精神的。這句話，是馬克思1871年講的。蘇聯、東歐原來的共產黨自詡為馬克思的忠實信徒，在幾十年的執政過程中，卻嚴重違背馬克思說的這一鐵律，致使相當多的干部群眾路線、群眾觀點逐步喪失，只向上負責，而很難向人民負責！所以，其解體、劇變不足為奇。這給我們足夠的警示。

《南風窗》：在權力集中的情況下，以黨內立法的方式來整頓黨風，規范黨員干部的行為和權力行使，可以抱持的期待有多大？

李永忠：中央辦公廳法制局請我參與研討。我說，如果黨內權力結構不改革，以為只要頒布多少個法規就能解決問題，這是很幼稚的想法。比如，黨內僅次于黨章的《準則》，明文規定，黨內一律稱同志。但是，不少地方已經早就把同志換成了稱“老板”了。再如，副部級以下的，按制度規定沒有專車。現在，連鄉鎮黨委書記、鎮長都有專車了，但至今也沒見有哪個黨委、紀委，糾正或查處過。這顯然不是僅僅靠頒布法規就能解決問題的。

我的研究表明，制度有兩層含義，第一層，是說在嘴上，寫在紙上，貼在墻上的條條款款，所謂的政策、法規、法條，這是淺層次的制度。更深層的制度，是保證這些嘴上紙上墻上的條條款款能夠得到堅決實施的組織體系。它是一個組織體系，通常分為決策、執行、監督三個子系統。這個組織體系的架構科學合理，紙上嘴上墻上的條條款款才管用。否則，只抓淺層次的制度，制訂一萬條也沒用。集各國憲法之長的我國憲法，“文革”中國家主席劉少奇手持憲法卻連自己都保護不了，這不是莫大的諷刺嗎？

《南風窗》：就是說，和其它動作一樣，黨內立法只是解決問題的必要條件。進行政治體制改革，尤其是改革過分集中的權力結構，是在“治標”取得明顯成效后，我們無法逃避的問題。

李永忠：打天下和改革開放前，我們是靠戰爭和運動來教育干部，這是我黨最早采用的兩個反腐的載體。但在戰爭和運動沒有了以后，本來應該用制度，關鍵是改革后的權力結構，作為反腐敗的新載體。但是，由于政治體制沒有實質性改革，制度反腐推進不了，于是我們便用最高領導者手中的權力來反下面權力者的腐敗問題，這是權力反腐。這種反腐就會造成忽上忽下，忽緊忽松，忽左忽右，忽寬忽嚴的波動情況。

當務之急，就是在黨的群眾路線教育實踐活動中，全黨重新認真學習32年前總設計師鄧小平的改革規劃藍圖 《黨和國家領導制度的改革》。現在已經到了必須嚴格按圖施工的緊要關口了。