預決算畸形偏離應負法律責任

任曉蘭

最近，中央各部門相繼集中公開了2012年度包括“三公”經費、行政經費等項目在內的財政決算數據，在已經公布的80多個部門的決算中，只有不到10個部門的決算支出低于預算水平，而從2012年預算數額與2012年決算數額比較來看，2012年度的決算總額高達9200多億元，超出了2012年度的預算2200多億元。

除去可以理解的通貨膨脹等因素，到底是什么導致政府預算偏離度如此之高？有沒有人可以站出來對此解釋，為此負責呢？

按照現代國家觀念的理解，社會公眾與政府之間是一種委托代理關系，所以違反財政預算的行為也應該被認定為“違法行為”，并承擔相應的法律責任。如《俄羅斯聯邦預算法典》第238條規定，對于預算在特殊條件下可以適用訴訟救濟，法律將撥款視為授權后的履約行為，如果沒有履約或者沒有及時履約，可以作為違約事實成為向法院起訴并要求及時履約的依據。

財政預算是民意機關授權行政機關在實施公務活動過程中進行財務開支的具體計劃，因為基于民主的法理根基，行政機關不得無視民意機關對于財政預算的審批權而自行決斷，同時，也由于財政預算自身具有的計劃性，使得行政機關在執行財政預算過程中可以根據實際情況有一定的彈性，享有面臨具體情形時的預算調整權，但前提是，這樣的預算調整，依然要接受民意機關的監督，不可以由行政機關隨意改變。

也就是說，如果政府決算與預算的數額出現了異常變動的話，行政機關需要進行相應的說明，如果行政機關等預算執行單位擅自改變財政預算方案，還必須追究其法律責任。

財政預算過度偏離，應承擔法律責任，這一點毫無疑義。正如財稅專家蔡茂寅所說：“預算雖不具有強制執行機關須為全額支出之義務，但卻具有限定支出之最高數額的效力。亦即，支出系以法定預算各歲出預算機關（含主管機關與單位預算機關、分預算機關等）各科目所定之金額為最高限度。逾越各科目金額的支出，原則上固然構成違法，但不足額之支出則不當然構成違法；再者，各單位預算機關除有例外情形外，逾越該機關預算金額之支出即構成違法。”也就是說，政府超過預算支出限額、超越預算支出目的、逾越預算支出時間等行為，均屬于違法行為。接受預算限制，是現代政府的基本法律義務。

中國目前的《預算法》對于預算法律責任的規范，處于刻意的模糊狀態。《預算法》中雖然用專章規定了預算法律責任，其在實踐中卻往往淪為備而不用的條款，因為一個不爭的事實擺在這里，雖然國家審計署近些年來的審計報告披露出大量較為普遍而嚴重的預算違法現象，但即使在這些問題被發現和披露，也鮮見有違法主體受到相應的法律追究。

在很大意義上，這和我們國家對于財政預算的功能定位有很大的關系，因為在很長一段時間里，我國財政預算等相關法律的主要價值取向在于財政收入的保障，因此相應的預算違法行為就指向不能完成預算收入這單一方面。但在現代社會，預算法的價值功能已經完成了從強調保障財政收入，向實現財政支出的公平和效率、規范和限制政府權力等方向的轉變。與此相一致，預算違法行為也應體現在規范預算職權行使、強調預算程序合法、切實保護人民的合法權利與應有的福利等方面。

美國學者愛倫·魯賓曾經說：“公共預算的主要特征之一就是支付費用的人不是那些決定怎么花錢的人，因為民選官員有可能把錢花在與納稅人的愿望不同的地方。”當每個納稅人讓渡了自己的財產權利，和政府形成了委托代理關系之后，政府就相應地負有花好納稅人錢的神圣使命，而降低行政成本，提高資金使用效率，將預算的偏離度納入到正常范圍內。而要求政府向納稅人給予相應的說明，是民意代表機關的權利，是政府應當承擔的責任。

（作者為天津財經大學副教授）