“啟動法案”，讓美國成為創業者天堂？

陳晟

今年2月，一項被稱為“啟動法案 3.0”（Startup Act 3.0）的立法動議，在美國國會引發了廣泛而激烈的討論。那么，這個尚在審議中的法案，究竟意味著什么呢？

前世今生

從名字里的“3.0”，就知道這個立法動議應該還有兩個“哥哥”，即第一版和第二版。不過，很遺憾的是，它的這兩個“哥哥”，目前也都還沒有通過國會審議。

《啟動法案》最早是在2011年7月，由全美記者俱樂部主席考夫曼、CEO斯拉姆、參議員喬·特斯特披露的。而特斯特參議員是參議院資深政治家，曾力推過著名的《美國工作法案》通過，在促進就業、拉動經濟發展問題上有相當的影響力。該提案的另外兩位極力支持者，則是參議員杰瑞·莫蘭和參議員克里斯·孔斯。

《啟動法案》的核心內容，主要是在簽證和永久居民資格（即“綠卡”）上對特定的外國人群體放寬條件，這個群體主要包括來美國進行高科技企業創業、在高科技行業工作、從事與高科技有關的研究工作的人員，借此來創造、擴大就業機會，拉動整個社會的經濟發展。

另外，該法案還包括其他一些內容，如：改革稅制，鼓勵創業投資長期持有新興企業的股權；改革專利法案，對專利費分檔次收取，以鼓勵新技術申請專利保護；全面評估聯邦和各州對于新型創業企業的各種政策，去除其中不合理的部分等等。

在隨后的2012年和2013年，這一提案的內容先后進行過幾次調整，但主要思路保持不變，仍然是對進行高科技創業的人員提供簽證上的便利。

從宏觀上說，《啟動法案》自己所宣稱的目標是擴大就業、拉動經濟發展；具體而言，可以大致分為兩塊：鼓勵創業，留住人才。

先說鼓勵創業。

大家都知道，美國早就有了投資移民的政策，即符合EB-5法案者可以合法居住、取得美國綠卡（合法投資100萬或50萬美元，創造10個就業機會并保持2年）。很顯然，投資移民針對的是已經功成名就的成功人士，屬于“有錢就能來”的類型，目標同樣也是為了促進就業和拉動經濟。

然而，對于為數眾多的創業者、新型的創業公司而言，這種投資移民卻是一個難以逾越的門檻。

從上世紀80年代以來，一股借助高科技，尤其是以IT技術及互聯網創業的熱潮在美國發源，并迅速擴展到歐洲及亞洲等地區。在這股熱潮中，許多今日的成功企業誕生了，并成功地拉動了美國經濟，甚至毫不夸張地說，讓美國在新世紀繼續保持了世界第一經濟體的地位。

比如，微軟公司的Windows電腦操作系統，蘋果公司的iPhone和iPad以及谷歌公司的搜索，這些當今的明星公司，都是從硅谷里一個個毫不起眼的“車庫作坊”中從零開始創業的，但其高成長性、高回報率令人瞠目結舌。

同時，這些新型的IT創業公司，代表了一種綠色的生產力，或者說，賣的是智慧而非資源。以蘋果公司為例，在2012年4月，其市值就達到了5200億美元，遠遠將許多老牌的傳統制造型企業（IBM、通用汽車、波音公司等）甩在了身后，成為世界第一值錢的公司。然而，相比之下，蘋果所消耗的資源、產生的污染排放，卻可以用“少得可憐”來形容。這其中雖然有外國代工生產的因素存在，卻更多地反映了一個問題——

許多新型的創業公司，銷售的是智慧、技術和專業服務，而不是耗費能源、資源生產出來的實體產品。

從這個意義上說，這些新型的高技術企業，代表了制造業升級的方向，即朝著高附加值、低資源依賴和低污染排放的目標前進，這也是保持美國經濟活力的一個重要力量。

對癥下藥？

但是，回到剛才提到的投資移民法案上來，不難發現，現有的法律規定對于這些創業者而言并不友好。

先說資本金額。EB-5要求具有100萬（邊遠地區為50萬）美元的投資額，這雖說并非遙不可及，但對于許許多多剛起步的年輕人而言也是難題。對于那些生長于異鄉，身無長物但懷揣美國夢來到硅谷的外國創業者而言，則是根本沒法實現的天文數字。這樣，他們在艱苦創業的同時，卻不得不時刻擔心自己的H1-B（發給特殊專業人才的臨時性工作簽證）或F1簽證（全日制在校學生簽證）過期后得不到續簽，不得不離開美國，讓公司業務遭到重大影響。為此，甚至有些新型創業公司，不得不雇傭一個美國公民作為名義上的公司管理者，以應對這種可能的麻煩。

同時，按照投資移民的規定，投資所需的資金，當然必須全部來自投資者的個人合法財產。然而，對于新型創業公司而言，時下流行的模式則是依賴創業投資（VC，國內也稱為風險投資）來啟動、發展，創業者只要帶著一個好的想法，一個切實可行的計劃書就能獲得數十萬甚至數百萬美元的投資；但這種創業投資，與EB-5上所規定的的“投資金額”是不同的，并不會算做創業者個人的投資，也不能帶來投資移民的效果。

再有就是簽證配額問題。作為一種工作簽證，必須考慮到外來工作者對本國就業機會的擠占壓力，因而H1-B簽證實際上是有配額限制的，一旦配額用完則無條件停止發放。就在2013年4月，美國公民及移民服務局（USCIS）就發表公告稱，2014財年內的H1-B簽證申請已經飽和，不再受理新的申請。這樣，許多創業者就被配額制度攔在了美國國門之外，渾身本領無從施展。

誰也不知道，這些因為簽證被擋在金門之外的年輕外國人中，是不是就隱藏了下一個比爾·蓋茨和下一個喬布斯。

而《啟動法案》正是針對這些問題而提出的一攬子解決方案。

首先，在資金上，《啟動法案》也提出了投資總額限制，但并不要求資金都是創業者自己擁有的，而是允許通過在世界范圍內募集創業投資來滿足。這樣，對于那些除了技術和夢想之外不名一文的創業者而言，資金門檻就較為容易跨過了。

同時，這一法案將創設出一種新型的簽證類型，不擠占EB-5簽證的配額；初步計劃中，該簽證將會以每年7萬個左右的總額發放，將會有效地幫助創業者們留在美國。

另外，該法案對于創造就業機會數量上，也做了變通規定，相對EB-5要低一些（只需2～5個就業機會）。

最為重要的是，如果創業失敗，按照該法案的要求，創業者也不會立即失去簽證而不得不離開美國，解除了他們的后顧之憂，給了他們更多的機會試錯。

因此，可以看出，該法案對于創業者而言意義重大，據估計將會新增7.5萬個新型創業公司。

《啟動法案 3.0》下，實際上還提出了創設另一種簽證類型，目的則是為了留住科技人才。

在現有的法規中，來美國學習的全日制在校學生，所持的是F1簽證，在完成學業之后，如果不能獲得其他工作簽證（如H1-B），就要盡快離開美國。《啟動法案》認為，這是一種浪費，等于是用美國的教育資源，替其他國家培養科技人才。

因此，《啟動法案》提出，對于那些在美國學習STEM類專業（科學、技術、工程、數學四個詞的縮寫），并順利畢業的外國留學生而言，應該準許他們申請獲得一個為期數年的簽證，先留下來再說，然后再不慌不忙地去尋找工作機會或者創業。也就是說，既然在美國生長、開花，果子最好也留在美國國內。

爭議巨大

據《啟動法案》的倡議者們所言，該提案如果能獲得支持并在國會獲得通過，將會給美國的經濟、就業都帶來巨大的益處。具體而言，它將給美國帶來160萬個就業機會，同時產生許多富有競爭力的“輕公司”（固定資產比例很低，依靠技術和服務來盈利的企業），對美國經濟產生積極的影響，并為今后的經濟發展留住人才，屬于可持續發展的一種模式。

然而，《啟動法案》的三個版本至今還無一獲得正式投票的機會，這背后則是對該提案的巨大爭議。

批評者認為，該提案最大的毛病，在于影響美國公民的就業。

事實上，美國的IT行業失業率一直低于4%，比整體的失業率而言處在較低的水平。換言之，這個行業的就業是充分的，大量外國科技人才在這個行業中并不難獲得飯碗。然而，對于外國工人而言，許多公司則開出了明顯低于本國工人的工資水平，這些新來者為了滿足居住期限的要求也只能被動接受。如果再繼續讓外國人大量涌入IT行業，會不會因此而進一步拉低整個行業的平均薪資水平，并因為工資優勢而擠占美國公民的就業機會呢？

另外，允許大量的STEM類畢業生留在美國，勢必也會給美國公民的就業帶來巨大壓力。特別是亞裔人士精明能干、吃苦耐勞且不愿惹麻煩（比如因為加班費問題而把公司告上法庭之類）的性格早已為美國雇主所熟知，他們的存在將是對美國本土年輕人的嚴重挑戰。

同時，必須看到，即便一家新型的創業公司順利成長起來，它所帶來的就業機會依然是有限制的：這種高科技企業通常只需要那些有著特別技術的工人。對于一些缺少理工科知識背景、沒有受過高等教育的美國年輕人而言，依然是望梅止渴而已。

即便《啟動法案》獲得通過并經總統簽署成為法律，那些憑借它而進入、留在美國的年輕創業者們，很顯然，也需要經過相當長的時間，才能成為美國公民而擁有選票。因而，他們的感謝未必就能立即轉化為議員們的支持率——而這正是每一個美國政治家每天都必須考慮的問題。更何況許多議員來自經濟較為落后的選區，更是不敢提到“外來科技人才移民”，以免觸怒選民。

綜合上述原因，不難看出，其在議會中獲得有效支持，依然有很大的難度。

因此，《啟動法案》想要變成現實，前面要走的路恐怕還相當漫長。

扎克伯格們的需求

Facebook聯合創始人、首席執行官馬克·扎克伯格及其他多名科技行業領袖4月12日宣布成立兩黨政治倡導組織Fwd.us，旨在推進移民、教育和科學研究等領域中的立法改革，從而改變美國經濟。

扎克伯格在聲明中指出，在知識經濟中，最重要的資源是我們教育和吸引到我們國家來的天才人物。知識經濟的規模將進一步提高，創造出更好的就業崗位，為我們國家中的所有人都提供質量更高的生活。為了在這種新的經濟中領先于整個世界，我們需要最具才能和工作最勤勉的人才，需要培訓和吸引最好的人才，需要那些中學生成為明天的領袖。

鑒于所有這些情況，為什么我們還要在對沒有美國公民身份的人們進行教育以后，卻將這些占比達到40%以上的數學和科學畢業生踢出國門呢？為什么我們要為那些天才的專業人士提供如此之少的H-1B簽證，以至于每年剛剛開始頒發簽證的幾天時間里就被哄搶一空，哪怕我們都知道這些工作中的每一個都能為美國人創造出兩個或三個的工作崗位？為什么我們不讓有能力創辦公司來創造更多崗位的企業家們來到這個國家呢？

我們需要一項新的政策，包括：

——開展全面的移民政策改革，首先從采取行之有效的邊境安全措施開始做起，這將為海外人士獲得美國公民身份開辟一條道路，吸引最有才能和最勤勉的人才，無論他們的出生地是哪里。

——在學校中實施更高標準和問責制度，為優秀教師提供支持，把教學重點更多地放在學習科學、技術、工程和數學知識上。

——投資于科學研究領域以期取得突破性進展，確保新發明的利益歸屬于大眾而非少數人。

目前，在一些歐洲國家，已經開始了類似的嘗試。如在澳大利亞，開設了#188類別的“商業創新”簽證；而德國最低只需注資2.5萬歐元即可開辦公司，借此申請投資移民；新西蘭取消了投資金額限制，只要求新創立的公司能滿足持續盈利的條件等等。總體而言，新型創業公司正被更多的國家所重視。