改革開放以來中國政府轉型之路：一個綜合框架＊

呂志奎

一、研究意義與分析框架

1978年以來的改革開放是當代中國經濟社會的大轉型，由此實現了經濟社會持續快速穩定發展。這種成功轉型得益于多方面的因素，其中也包括政府的因素。關于政府與發展的關系，有必要重溫恩格斯對這個問題所做的深邃的分析：“一切政治權力起先總是以某種經濟的、社會的職能為基礎的……在政治權力對社會獨立起來并且從公仆變為主人以后，它可以朝兩個方向起作用?；蛘甙凑蘸虾跻幝傻慕洕l展的精神和方向去起作用，在這種情況下，它和經濟發展之間就沒有任何沖突，經濟發展就加速了?；蛘哌`反經濟發展而起作用，在這種情況下，除去少數例外，它照例總是在經濟發展的壓力下陷于崩潰?！保?］（P198－199）恩格斯從人類歷史發展中得出上述宏觀結論，對于我們今天思考政府轉型和轉變經濟發展方式仍具有重要的啟示意義。

從一定意義上說，政府轉型支撐了改革開放這一偉大的發展過程，其中有許多公共管理理論資源值得深入挖掘。在當前加快轉變經濟發展方式成為政府工作主線的背景下，研究改革開放以來中國政府轉型的路徑及其邏輯，有助于開發中國政府治理的理論資源，加深對中國政府治理實踐的認知。這無疑會讓我們對中國政府改革的主要內容和內在邏輯有更加理性的認識。

本文主要研究中國政府治理形態發生了什么樣的變遷以及這種變遷的邏輯進路是什么，從“發展目標”、“政府職能”、“政策工具”、“機構改革”和 “財政結構”五個方面來構建中國政府轉型的綜合框架。

政府轉型實質上是一個發展問題。發展目標引導政府轉型。政府轉型追求以國家發展為目標基礎的政治合法性。政府職能是發展目標的具體表現，轉變政府職能是政府轉型的核心問題。政府轉型不僅體現在政府職能上，還體現在政府工具上。［2］（P1）政府工具又稱 “政 策工具”，是作為實現發展目標的手段，其選擇和運用要服從和服務于發展目標和政府職能需要。機構是政府行使職能的組織保障。合理的政府機構設置是科學的行政管理體制和政府有效管理的組織基礎。機構改革是政府轉型的直接體現。財稅資源是國家治理的重要資源，是政府履行職能的重要物質基礎。財政結構變遷反映和體現政府職能的基本方向。財政轉型在一定意義上是政府轉型的直接結果。這就是政府轉型框架的邏輯關系 （見圖1）。

圖1 政府轉型的綜合框架

可以說，有一定代表性的官方語言載體能充分表征政府治理的狀況、發展及變化。國務院《政府工作報告》 （以下簡稱 《政府工作報告》），既是政府治理的工作總結和年度計劃，也是政府治理目標的正式表述，對中國經濟社會發展有著重要影響。

依托政府轉型的綜合框架，對改革開放以來的《政府工作報告》進行文本分析，不失為一種考察中國政府轉型的直觀的方法。我們不僅要考察中國政府自身的轉型和改革創新，還要關注政府成長與現代化建設之間的內在邏輯關系。

二、發展目標：從速度發展轉向科學發展

發展目標體現了人民的根本利益和長遠利益，是凝聚人民意愿的國家戰略意圖。黨的十一屆三中全會放棄了 “以階級斗爭為綱”，轉向以經濟建設為中心，中國政府的發展目標也隨之轉向以追求經濟增長為核心目標的政治合法性。鄧小平在1979年強調：“經濟工作是當前最大的政治，經濟問題是壓倒一切的政治問題。不只是當前，恐怕今后長期的工作重點都要放在經濟工作上面。所謂政治，就是四個 現代化?！保?］（P194）當年《政府工作報告》強調 “加快現代化建設的速度”。以加快經濟增長速度為中心的發展戰略，設定了改革開放以來中國政府的治理議程。從改革開放初期到20世紀90年代初期，中國政府的發展目標經歷了從加快經濟增長速度轉向促進政治經濟和社會的穩定協調發展。

1992年鄧小平南方談話強調 “發展才是硬道理”［4］（P377）。當年 《政府工作報告》提出 “抓緊有利時機，加快經濟發展。在今后現代化建設的長過程中，出現若干個發展速度比較快、效益比較好的階段，是必要的，也是能夠辦到的”。黨的十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標，要求 “走出一條既有較高速度又有較好效益的國民經濟發展路子”。黨的十四大之后中國進入了加快經濟發展的時期。從1993 年到1997年，國內生產總值平均每年增長11%，順利完成了“八五”計劃，提前實現了20世紀末國民生產總值比1980年翻兩番的目標。經濟快速發展把中國推向了世界主要經濟強國的行列。從1978年開始到20世紀90年代中期，可以說政府治理的重點在經濟政策方面，追求發展速度和效率，旨在通過加速經濟發展，創造更多的物質財富，改善人們的生活條件，提高生活質量。經濟發展固然是硬道理，社會公正也是硬道理。政府如果繼續將合法性建立在經濟增長上，無異于把自己的命運托付于其他的力量。［5］（P1）20世紀最后十年，中國經濟快速發展在為國家創造巨大經濟財富的同時，也帶來了嚴重的問題，社會群體、地區之間的發展不協調以及生態環境保護問題日益引起關注。針對國民經濟整體素質不高、經濟效益較差和發展失衡的問題，中國政府在90 年代中期調整國民經濟和社會發展目標，力圖在發展市場經濟與保障社會公平之間取得平衡，實現社會穩定基礎上的經濟社會可持續發展。1996年 《政府工作報告》提出 “實施科教興國戰略和可持續發展戰略”，強調 “九五”時期國民經濟和社會發展的重要方針之一就是堅持 “經濟和社會協調發展”，首次提出了 “兩個根本性轉變”—— “從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，經濟增長方式從粗放型向集約型轉變，這是實現今后十五年奮斗目標的關鍵所在”，由此帶動20世紀90年代末期的政府職能轉變和管理方式創新。

進入21世紀以來，適應經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的新形勢，中國政府開始調整發展目標和公共政策，超越20世紀80年代以來的速度發展主義框架，放棄了 “效率優先，兼顧公平”的提法，提出了以人為本的 “科學發展觀”，追求以科學發展為目標基礎的政治合法性。2003年9月黨的十六屆三中全會提出 “科學發展觀”這一新的概念?？茖W發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。這與傳統的狹隘的發展觀形成了鮮明的對照。新的發展觀，是對舊有觀念的蕩滌，也是對發展慣性的扭轉；是對利益格局的重整，更是對執政思路的再塑。

從2004年開始，“科學發展觀”和 “構建社會主義和諧社會”開始成為中國政治生活中的強勢話語，引導和推動新世紀中國政府治理轉型，轉型方向是構建科學發展型政府和公共服務型政府。從此，保障和改善民生成為中國公共政策的主軸，讓人民共享改革發展成果和提升人民幸福指數成為中國政府治理的主題。 “十一五”規劃綱要將 “必須保持經濟平穩較快發展，實現又快又好發展”作為經濟發展必須堅持的原則予以強調。2008年 《政府工作報告》提出：“只有深入貫徹落實科學發展觀，才能實現經濟社會又好又快發展，促進社會和諧。更加重視提高發展質量?！睆?“又快又好發展”轉向 “又好又快發展”，“好”字當頭，強調發展質量優先。黨的十八大從 “五位一體”總體布局角度提出全面建成小康社會的戰略目標，強調 “以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線”，“著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展”。

三、政府職能：從“兩手抓”轉向“五位一體”

改革開放以來，中國政府轉型的重點就是在健全政府職責體系、全面正確履行政府職能上狠下工夫，以經濟建設為中心促進經濟社會科學發展，理順十大關系：政府與企業的關系、政府與市場的關系、中央與地方及地方各級政府間財政分配的關系、政府與社會的關系、地區間關系、城鄉關系、經濟與社會發展的關系、改革發展穩定的相互關系、人與自然的關系、政府與人民的關系。經過三十余年的轉型發展，政府職能轉變取得顯著成效，職能體系不斷豐富，從片面強調經濟建設，到物質文明、精神文明建設 “兩手抓”，再到強化社會管理和公共服務職能，構建經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設 “五位一體”的國家治理框架。

從改革開放到20世紀90年代中期，中國政府的首要任務是領導和組織經濟建設，社會建設還未進入治理議程。中國政府的首要任務是領導和組織經濟建設。適應經濟建設和計劃經濟體制改革的需要，中國政府轉型從政策調整開始，理順政企關系和政社關系，轉變和重構政府職能體系。這是中國政府轉型的關鍵，也是難點。1981年 《政府工作報告》強調現代化建設，包括物質文明和精神文明建設密切聯系、不可分離。1986年黨的十二屆六中全會通過的 《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》，首次提出以經濟建設為中心，堅定不移地進行經濟體制改革、堅定不移地進行政治體制改革、堅定不移地加強精神文明建設的總體布局，即經濟建設、政治建設和精神文明建設 “三位一體”總體布局。在20世紀80年代，政府轉型的重點是抓住轉變職能這個關鍵，構建 “計劃調節為主、市場調節為輔”的行政管理體系，提高中央宏觀調控能力、重構政府與市場的關系、轉換國有企業管理體制和維護社會穩定。鄧小平南方談話和黨的十四大之后，政府轉型的重點是構建適應社會主義市場經濟要求的公共管理體制，重構中央宏觀調控制度、現代企業制度和社會保障制度等。面對90 年代中后期市場化轉型帶來的社會矛盾，中國政府正式將 “社會管理和公共服務”作為政府的兩項基本職能予以強調，體現在1998年國務院機構改革方案提出 “把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來，適當調整社會服務部門”。這是對傳統行政管理職能思維的突破，由此也在一定程度上設定了新世紀以來中國政府治理的重點議程。

進入21世紀以來，特別是2001年12月11日中國加入世界貿易組織，公共服務和社會建設在國家治理藍圖中的重要性越來越突出，中國政府在努力建設有序競爭的市場經濟體制的同時，著力構建公平正義的和諧社會。2003 年 《政府工作報告》將政府職能界定為 “經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個方面。這表明中國政府希望在市場經濟與社會公平之間尋找一種平衡。2003年春 “非典”疫情的發生和蔓延，集中暴露出我國公共服務體系和社會管理職能的巨大漏洞。這要求政府在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，更加重視社會管理和公共服務職能。黨的十六屆三中全會提出 “以人為本”和 “五個統籌”的科學發展框架，并以此框架加快政府職能轉變，推動政府轉型，構建和諧社會，重構政府與社會的關系。2005 年 《政府工作報告》強調： “在繼續抓好經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把領導精力更多地放在促進社會事業發展和建設和諧社會上。努力建設服務型政府?！?006年《政府工作報告》提出 “全面加強社會主義經濟建設、政治建設、文化建設與和諧社會建設”。這就將政府職能框架由 “三位一體”發展為經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設“四位一體”。中國政府開始通過社會建設來促進公共服務型政府建設。

2008年之后，中國政府轉型再次提速，政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，重點是保障和改善民生，以民生促民主，實現基本公共服務均等化。黨的十七屆二中全會通過的 《關于深化行政管理體制改革的意見》要求 “健全政府職責體系，全面正確履行政府職能，努力建設服務型政府”。2010年 《政府工作報告》強調 “全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設”，政府職能框架由 “四位一體”發展為 “五位一體”。“十二五”規劃綱要強調 “建立健全基本公共服務體系”、“加強和創新社會管理”、 “綠色發展”等。2012年8 月國務院正式出臺 《國家基本公共服務體系 “十二五”規劃》，比較全面系統地勾勒出我國基本公共服務的各項制度性安排，覆蓋了基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育及殘疾人基本公共服務領域等九大領域。黨的十八大報告明確提出 “全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局……按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，彰顯出政府職能框架的全面性、協調性和科學性。

四、政策工具：從指令性轉向混合型

改革開放前，中國政府的政策工具指令性較為明顯，側重思想政治和行政命令控制。改革開放以來，適應轉變政府職能和建設服務型政府的需要，中國政府不斷改進和創新管理方式，對傳統的政策工具進行再設計，從單純依賴指令性工具轉向運用混合型工具，從以經濟計劃、行政命令、直接管理、微觀管理為主轉向綜合運用經濟手段、市場手段、法律手段、合同制、社會化手段、信息技術、公共參與、績效管理、戰略管理、流程再造、預算、規制和風險管理等現代化管理手段，實現了政策工具的重大變革，由此推動公共行政體制改革創新。

市場機制是政府治理的重要工具。改革開放以來特別是黨的十四大之后，中國政府開始全面依據市場原則來推動社會主義市場經濟體制的建立和政策工具的改革，國民經濟市場化、社會化和信息化迅速發展，市場驅動型政策工具被廣泛應用于經濟社會發展領域。伴隨市場導向的經濟改革而來的是中國 “經濟國家主義”的興起，經濟國家主義旨在通過國家計劃實現合理性，它并不排斥市場，但強調市場的運轉必須受國家計劃的指導。［6］（P133）市場機制與國家計劃實質上涉及如何處理政府與市場的關系，這是深化經濟體制改革和政府轉型的核心問題。1993 年 《政府工作報告》提出 “要綜合運用各種經濟手段，加強經濟法制，并輔之以必要行政手段，發揮審計、監察、統計和工商行政管理等部門的作用，逐步形成比較完善的宏觀調控體系”。1998年 《政府工作報告》強調 “社會主義市場經濟條件下的宏觀調控，不同于計劃經濟體制下那種對企業生產經營活動的直接干預，必須按照市場經濟規律，主要運用經濟手段和法律手段，輔之以必要的行政手段，對國民經濟進行合理的調節”。

就政策工具來說，20世紀90年代以來，中國政府著力構建與市場經濟相適應的宏觀調控體系，特別是廣泛運用行政指導、財政貨幣政策、市場競爭機制、社會化手段、法律手段推動政府改革與治理創新。特別是財稅政策工具在配置公共資源、調節國民經濟運行、促進產業結構調整和擴大內需等方面發揮了重要作用。以促進經濟社會協調發展為目標，90 年代以來財政政策相繼經歷了適度從緊型、穩健型和積極型的變遷。對于小型國有企業，政府選擇漸進方式逐步實現撤資，放松行政管制，重構政府與企業關系。1994年，中央政府啟動 “抓大放小”的改革策略，通過政府撤資等手段對小型國有企業改制。1998年 《政府工作報告》提出運用 “股份制”和 “公司制”改革國有大中型企業，“采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份合作制、出售等形式”，放開搞活國有小型企業。

黨的十六大報告提出 “進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，將改進管理方式、深化行政管理體制改革、轉變政府職能和推行電子政務并列，作為我國政府改革的四大內容之一。而管理方式的改進必須靠引入新的政府工具或現代化公共管理技術來實現。［7］2003年3月組成的國務院領導班子將科學民主決策、堅持依法行政和加強行政監督作為國務院工作的三項基本準則。改革開放以來，以促進決策民主化、科學化為目標，在我國行政管理領域逐步形成了以專家咨詢、決策公開、座談會、論證會等形式出現的聽證程序雛形［8］（P288），實現了由封閉的決策方式轉向開放的公共決策方式，由此有助于推動政府決策體制轉型。戰略管理是公共管理的一種重要工具。改革開放以來，中國政府越來越重視戰略思維和戰略思考，制定和實施一系列發展戰略規劃，包括對外開放戰略、可持續發展戰略、科教興國戰略、西部大開發戰略、人口發展戰略、區域發展戰略、擴大內需戰略、人才強國戰略、主體功能區戰略、自主創新戰略、知識產權戰略、海洋發展戰略、適應氣候變化總體戰略和安全發展戰略等。

2005年 《政府工作報告》將創新政府管理方式作為建設服務型政府的重要內容予以強調：“改進經濟管理方式方法。增強主要運用經濟、法律手段調節經濟運行的意識和能力。努力建設服務型政府。創新政府管理方式?！毙姓徟钦闹匾芾矸绞?。行政審批制度改革是行政體制改革的重要內容，是政府職能轉變的關鍵環節。自2001年以來，從中央到地方，加快推進行政審批制度改革，放松審批管制，加強政務服務中心建設，提供 “一站式”服務。國務院建立了行政審批制度改革領導小組和部際聯席會議。國務院分五批共取消和調整行政審批事項2 183項，占原有總數的60.6%，各地區取消和調整的行政審批事項占原有總數的一半以上。2004年3月22日，國務院 《關于全面推進依法行政實施綱要》提出經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。這一年， 《行政許可法》開始實施，使得行政審批權力得到明顯的監督和制約，政府管理方式得到規范。黨的十八大報告提出 “法治是治國理政的基本方式”。近年來中央提出要重視社會管理和公共服務方面的立法，運用法律手段推動政府轉型，加快建設法治政府。2004 年3 月，十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案中， “國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”被首次寫入憲法。我國社會保障制度建設第一次有了國家根本大法的保障。人人享有基本生活保障成為中國政府治理的優先目標。《社會保險法》、《物權法》、《就業促進法》、《勞動合同法》、《勞動爭議調解仲裁法》和《反壟斷法》的出臺，對協調社會利益關系、化解社會利益矛盾、促進社會和諧穩定具有重大意義。到2010 年年底，中國制定現行有效法律236件，行政法規690多件，地方性法規8 600多件，中國特色社會主義法律體系已經形成，為依法治國提供了制度保障。［9］

在信息時代，信息技術挑戰了傳統的政府管理方式，越來越成為政府管理創新的重要手段。20世紀90年代末以來，電子政務作為推進政府信息化的重要工具得到了廣泛應用和快速發展，成為加快建設服務型政府的重要手段。我國確立了以政務公開和電子政務打造 “陽光政務”和“透明政府”的思路。2006年1月1日，中央政府門戶網站正式開通。2008 年頒布實施 《政府信息公開條例》，各級人大 “開門立法”、政府部門召開公共事務聽證會成為常態， “三公經費”逐步公開， “網絡問政”蓬勃發展。2012 年11月9日， “國務院公報”微博開通，成為目前全國政務微博中唯一一個以 “國務院”開頭的官方微博。包括政務微博在內的電子政務給政府官員提供了運用網絡實施公共管理的機遇，由此帶來公共管理方式的轉變和革新。

近年來，倡導科學發展觀、正確政績觀和服務型政府等重大命題的提出，為開發政府績效管理工具提供了強大動力。績效管理作為一種治理工具被引入機關效能建設中。2004年修訂的 《國務院工作規則》提出“建立健全公共產品和服務的監管和績效評估制度”。 《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》要求“抓緊制定體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價標準”。2006年9月4日，溫家寶在“加強政府自身建設推進政府管理創新”電視電話會議上指出：“績效評估是引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的重要制度安排，也是實行行政問責制的前提和基礎。有了績效評估的結果，行政問責才有可靠的依據；要科學確定政府績效評估的內容和指標體系，實行政府內部考核與公眾、專家評價相結合的評估辦法，促進樹立與科學發展觀相適應的政績觀。”

組織是政府治理的重要工具。在改革之前，中國社會主要由四類組織構成：企業單位、農業單位、事業單位和行政單位。改革開放推動了中國社會結構轉型，新的社會力量和社會組織的生長和發展，并且在國家政治生活中可以聽到他們的聲音，其成長壯大表明中國的公民社會正在重建，一個初生的自發的社會秩序，已經對既存政治秩序構成了重要的政治挑戰。［10］（P13）中國政府開始在制度層面做出相應的調整，將新的社會力量和社會組織吸納和整合在國家治理體系中。這與政府轉型是密切相連的，即政府創造讓新的社會力量和社會組織參與公共治理的制度安排。1998年10月國務院發布施行 《社會團體登記管理條例》，有助于保障公民的結社自由和保護社團的合法權益，促進包括社會中介組織在內的社會團體的健康發展。自從黨的十七大報告首次提出 “社會組織”概念后，作為社會組織的主要登記管理部門，民政部隨即啟用 “社會組織”這一新概念，而不再沿用 “民間組織”的叫法。自此，從國家層面來說， “社會組織”概念取代了過去所使用的 “非政府組織 （NGO）”、“非營利組織”、“第三部門”、 “志愿者組織”、 “民間組織”、“公民社會組織”和 “社會團體”等稱謂。中國政府力圖通過放松管控和擴大參與，構建有社會多元主體參與的公共事務協同治理網絡?！笆濉币巹澗V要提出： “加強社會組織建設。堅持培育發展和管理監督并重，推動社會組織健康有序發展，發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。改進社會組織管理，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制。”黨的十八大報告提出“發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合”。中國社會組織不斷成長并積極參與公共治理，有助于中國公民社會和民主政治健康發展，這對于完善公共治理結構和拓展中國特色社會主義政治發展道路的戰略空間有著重要的作用。

五、政府機構：從精簡機構轉向優化組織結構

改革開放以來國務院進行了七次機構改革，圍繞國家發展目標和轉變政府職能，貫徹精簡、統一、效能的原則，按照市場經濟發展和政企分開、政社分開、政事分開、政府與中介組織分開的要求，加大了職能和機構整合力度，構建整體化的政府組織系統。機構改革的重點從精簡機構和控制機構規模轉向優化組織結構，構建與社會主義市場經濟條件下政府履行職能所需要的以宏觀調控部門、市場監管部門、社會管理部門、公共服務部門為主體的行政體系和國家公務員制度，初步建立起職能統一的大部門體制框架。

20世紀90年代以前，中國政府改革以精簡機構為中心。由于政府職能轉變不到位，機構改革陷入 “精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。黨的十四大以后，以轉變職能為核心大規模地精簡國務院機構，調整和裁減作為計劃經濟壁壘的行業專業部門，加強宏觀調控和執法監管部門。1998年，國務院組成部門由40個減少到29個，內設機構精簡四分之一，人員總數減少一半。2001年，又撤銷了9 個國家行業主管局，進一步提升市場執法監管部門的職能和地位。進入21世紀以來，機構改革的重點是適應強化政府社會管理和公共服務職能的需要，優化政府組織結構，加強宏觀調控部門、市場監管部門、社會管理和公共服務部門，構建有利于科學發展的行政體系。根據2003 年國務院機構改革方案，除國務院辦公廳外，國務院組成部門共設28個。2008年，國務院機構改革的重點是圍繞轉變政府職能和理順部門間關系，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。通過機構改革，一是強化了政府對經濟運行進行宏觀調控的職能，二是強化了金融、航空、能源等關系國家經濟安全的重要行業的監管職能，三是強化了環境保護、社會保障、安全生產、食品安全等關系國計民生和國家長遠發展的重要事項的監管職能，四是加強了社會管理與公共服務部門，有助于更加全面地履行社會建設職責，加快建設公共服務型政府。

部門結構整合一直是國務院機構改革的主要基調。現在需要反思的是：首要的任務是如何通過健全部門間職能分工與協作制度，完善行政運行機制，提高政府管理的整體效能。這就涉及跨部門合作問題。部門職能分工是一種行政聯合勞動分工，部門再大也有邊界，只要存在分工，部門間必定出現協調配合問題。因此，跨部門合作機制建設是機構改革的一項重要內容。

協調機制是實現跨部門合作管理的工具。目前，國務院系統形成了四種跨部門合作協調機制：（1）議事協調機構。議事協調機構和臨時機構是國務院為了完成某項特定事務或臨時性工作設立的跨部門協調機構，其成員單位多，規格高，一般由總理、副總理、國務委員或國務院秘書長擔任領導，組成專門委員會或領導小組開展工作，但并不進入國務院組成部門序列。（2）部際聯席會議。部際聯席會議 （又稱 “部門間聯席會議”）是指，多個部門為了一個共同的行政目標，進行部門間合作，協商討論決定重大事項，按照各自職能分解目標任務，推進跨部門協作目標的有效完成，從而促進部門間協調配合。 （3）部門聯合工作組?？绮块T聯合工作組是指為了某個政策或目標抽調或交換相關部門的工作人員，組建一個臨時性的機構。這樣既避免了機構變動所帶來的較大影響，又能通過不同部門管理者的協同工作實現跨部門協調配合，還有助于通過協同工作相互認識、增進了解、促進信任。（4）部門牽頭協調機制。許多公共管理行為存在于各個部門相互關聯的區間，帶有綜合性質，即使是以一個職能部門為主的公共管理行為，也會引起其他部門的連鎖反應。需要明確一個部門的主要責任，并由其牽頭，協調其他相關的利益部門。這就是主要部門牽頭協調制度。2008 年6 月，國務院常務會議審議通過部分國務院組成部門、直屬機構和部委管理國家局的 《主要職責、內設機構和人員編制規定》，指出：“按照一件事情由一個部門負責的原則，明確部門職能分工，理順部門職責關系，解決一些長期存在的職責交叉問題；對確需多個部門辦理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任，建立健全協調配合機制?！?/p>

2013年3 月，十二屆全國人大通過的 《國務院機構改革和職能轉變方案》，將改革重點放在轉變職能和理順職責關系，穩步推進大部門制改革，加強機構和職能整合力度等方面，明確提出 “為進一步理順部門職責關系，實現資源共享，最大限度地整合分散在國務院不同部門或相似的職責”。主要涉及四個方面： （1）加大機構整合力度。將鐵道部的行政管理職責一部分并入交通運輸部，一部分納入新成立的交通運輸部管理的國家鐵路局，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品監管職責和能源管理機構，整合新聞出版和廣播電影電視管理機構等，組建國家衛生和計劃生育委員會、國家食品藥品監督管理總局、國家新聞出版廣電總局，重組國家能源局和國家海洋局。 （2）按照同一件事由一個部門負責的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，整合城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療的職責等，分別由一個部門承擔。（3）整合業務相同或相近的檢驗、檢測、認證機構，解決這些機構過于分散、活力不強的問題。（4）整合建立統一規范的公共資源交易平臺、信用信息平臺，推動資源共享、提高效能。通過這次改革，除國務院辦公廳外，國務院組成部門為25個。這次機構改革是在以往改革基礎上的一次漸進整合式改革。

六、財政轉型：從國家財政轉向公共財政

財政能力建設是現代國家治理中的一個熱門話題，重點是理順財政收入的生產與分配關系。財政能力是政府治理的重要物質支撐。從政府職能與財政的關系看，只有提高國家動員和汲取社會資源的財政能力，政府方能更有效地為全社會提供基本公共物品和公共服務，履行國家基本職能。［11］（P14）改革開放以來，適應促進經濟社會發展的需要，中國政府不得不改革高度集中的財政體制，強化財政稅收職能，突破口是再造中央與地方和國家與企業之間的利益分配關系，通過漸進地改革財稅體制以確保中央能夠從經濟增長中獲取充足的預算收入，增強了國家財政汲取能力，在此基礎上推動國家財政向公共財政轉型，發揮公共財政在推動科學發展、轉變政府職能和建設服務型政府中的作用。

從改革開放初期到20 世紀90 年代，中央政府財政改革的主要任務是重構國家財政收入生產體系，財權逐步向中央集中。鄧小平于1979年10 月在 《關于經濟工作的幾點意見》中就強調中央集中一定規模的財力的重要性：“中央如果不掌握一定數額的資金，好多應該辦的地方無力辦的大事情，就辦不了，一些關鍵性的只能由中央投資的項目會受到影響?，F在全國的企業，包括一些主要企業，很多都下放了，中央掌握的企業收入很有限。這個問題值得研究?，F在一提就是中央集中過多下放太少，沒有考慮該集中的必須集中的問題。中央必須保證某些集中?！保?2］（P200－201）在 現 代 經 濟 體 系 中，政府資源的基本來源是稅收，因此建立起完善的稅收制度對政治資源的積累是根本性的措施。［13］1981年 《政府工作報告》強調 “千方百計地增產增收，是解決財政問題的基礎”。1987年 《政府工作報告》強調 “合理調整中央與地方的財政收支結構，適當提高中央財政收入所占的比重”。1996年 《政府工作報告》提出 “以分稅制為核心的新財政體制，已經基本建立并正常運行”。從實行財政包干制、利改稅，到推行分稅制，中國政府的注意力集中在如何恢復稅收，加強稅收征管，增收節支，解決國家財政吃緊問題，提高兩個比重 （國家財政收入占國內生產總值的比重逐年上升，特別是中央財政收入占國家財政收入的比重在平穩上升）。政府體系的改革同樣被集中在如何激勵地方政府努力改革稅收，而實際上忽略了支出分配。［14］（P384）到20世紀90年代末期，分稅制改革使得地方政府財政支出負擔加重，擴大和加劇了地方 （東部富裕地區與中西部貧困地區）財政兩極分化。隨著政府收入情況的好轉以及中央對于政府總收入過半數支配權的收回，政府才把關注的重點轉向政府支出效率的改革上來。［15］（P139）1998 年12月全國財政工作會議做出了一個具有劃時代意義的重要決定：構建中國的公共財政基本框架。從此，公共財政的概念及其框架，便作為中國財政轉型的目標定位，正式納入政府治理的議程。

國家財政汲取能力上升，為強化公共服務職能奠定了財力基礎。在21世紀開始將更多的政策注意力和財政資源投向公共服務和社會建設領域，財政的公共性更加凸顯。2001年3月，《政府工作報告》提出：“調整和優化財政支出結構，逐步建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架?！睆?003年開始，適應強化社會管理和公共服務職能的需要，中國政府用科學發展觀指導財政轉型，運用稅收、補貼、國債和轉移支付等手段調節經濟運行，優化財政支出結構和重點，公共財政更多地投向義務教育、醫療和公共衛生、社會保障等公共服務領域。2007 年黨的十七大報告要求 “圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”。這為公共財政轉型指明了方向。

建立公共財政體系，必須構建公共預算制度。預算制度改革的方向應是強化預算透明度和硬約束，改進政府的民主理財能力，重構政府與社會和人民的關系。從這個角度講，政府轉型方向是構建民主理財型政府。政府預算作為官僚制組織活動的核心是財政管理中最重要的部分，預算的編制和執行決定著政府活動的性質和范圍。［16］（P198）改革開放初期，中國的預算改革相對比較滯后。隨著經濟日益分權并且以市場為導向，預算作為資源配置和宏觀管理的核心工具，其重要性日益凸顯。1995 年1 月 《中華人民共和國預算法》正式頒布實施，規定 “國家實行一級政府一級預算”，以及各級人大審查和監督本級預算。同年11月出臺了 《中華人民共和國預算法實施條例》。這有利于強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展。但是，直到1999年12月25日 《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》出臺，引入新的預算編制和預算審查批準程序，強化了向全國人大的預算報告制度，中國公共預算制度改革才開始啟動和全面推開。

預算不僅僅是財政監督工具，更是政治監督手段。加強對預算外資金的監督管理是2000年以來中國公共預算改革的一個重點，也是一個難點。從一定意義上說，預算外資金獲取機制強化了對各級政府的預算軟約束，使得人們很難確切地知道財政預算體系深處正在發生著什么。如果沒有一個有效的 （通過上級政府或者全體選民）監督和控制體系，政府顯然容易濫用真實存在于預算外資金機制的廣泛分權的稅收權力。預算外資金軟化了對各級政府的預算限制，允許政府維持冗余的工作人員和大量的活動。［17］（P378）2011年《政府工作報告》強調將 “加快實行財政預算公開，讓人民知道政府花了多少錢，辦了什么事”，作為加強廉政建設和反腐敗工作的重要任務。信息透明是預算監督的前提。只有政府部門提供完整的預算信息，披露公共資金的收支計劃，作為立法機關的人大方能正確行使監督權力。因此，信息公開是預算民主化的重要前提。

七、結論與思考

改革開放，其實是中國政府轉型從萌芽到成型、從實踐到理論的建構過程。從這個角度講，政府轉型體現了國家發展中的制度建設。政府轉型體現了推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求，力圖處理生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎之間的矛盾。一方面，政府轉型是適應市場經濟和社會發展的需要而進行的改革；另一方面，這種轉型也進一步推動中國的市場經濟建設和社會建設。改革開放以來，中國政府通過不斷建構發展目標、政府職能、政策工具、政府機構和財政體制，推動了政府治理體制的總體性轉型，建設科學發展型政府、公共服務型政府、公共治理型政府和民主理財型政府，促進了中國政府成長和治理創新。正是這種政府轉型所釋放出的巨大的政治能量，滿足了經濟社會可持續發展的需要，鞏固了中國政府治理的政治合法性。

必須強調，中國政府轉型是在中國共產黨的政治領導下有序展開的。在中國，共產黨始終是掌握和運用政治權力的中樞和核心，黨通過制定綱領性發展戰略，運用政治領導的方式來實現對整個國家轉型發展的領導。充分發揮黨的領導這一政治資源，一方面有利于政權的穩固，為發展戰略的有效實施創造穩定的政治環境；另一方面，處于轉型期的中國，需要強有力的政治權力制定綱領性發展戰略，從宏觀政治層面推動國家發展戰略有效實施，以鞏固政權的合法性基礎。中國共產黨無疑是合法行使這種政治權力的核心力量。因而，研究中國政府轉型問題，必須思考和分析中國共產黨在政府轉型過程中的角色和功能。

中國正處于站在更高起點向前邁進的時期，又處在重要戰略機遇期、社會矛盾凸顯期和公共風險高發的時期，政府轉型發展處在重要的十字路口，因而，攻堅克難任務比以往任何時候都更為艱巨。黨的十八大提出 “全面建成小康社會”，強調 “必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。經濟的發展和轉變經濟發展方式會向政府治理體系提出深度變革的要求。根據中國改革發展經驗，全面建成小康社會的宏偉目標能否順利實現，關鍵在于政府自身，必須以政府改革創新為突破口，加快建設創新型政府，著力建設廉潔政府，全面建設法治政府，為全面建成小康社會提供公共管理制度保障。考察當前和未來中國政府改革問題，須以全面建成小康社會和現代化建設 “五位一體”總體布局為背景，分析政府轉型框架中的五個變量，提升以實現國家發展宏偉藍圖為目標的政府治理能力，避免政府改革與經濟社會發展要求之間出現脫節的問題。

［1］ 《馬克思恩格斯全集》，第20卷，北京，人民出版社，1971。

［2］ Salamon，Lester M.TheToolsofGovernment：AnIntroductiontotheNewGovernance.New York：Oxford University Press，2002.

［3］［12］ 《鄧小平文選》，2版，第2卷，北京，人民出版社，1994。

［4］ 《鄧小平文選》，第3卷，北京，人民出版社，1993。

［5］［11］ 胡鞍鋼、王紹光、周建明：《第二次轉型：國家制度建設》（增訂版），北京，清華大學出版社，2009。

［6］［10］ 鄭永年：《全球化與中國國家轉型》，杭州，浙江人民出版社，2009。

［7］ 陳振明：《政府工具研究與政府管理方式改進》，載 《中國行政管理》，2004 （6）。

［8］ 陳振明：《政府工具導論》，北京，北京大學出版社，2009。

［9］ 《黨的十六大以來政治體制改革大事記》，載 《人民日報》，2012－05－14。

［13］ 王滬寧：《市場發育和權威基礎：保護和開發政治資源》，載 《復旦學報》（社會科學版），1995 （2）。

［14］［17］ 勞倫·勃蘭特、托馬斯·羅斯基：《偉大的中國經濟轉型》，上海，上海人民出版社，2009。

［15］ 經濟合作與發展組織：《中國治理》，北京，清華大學出版社，2007。

［16］ 歐文·E·休斯：《公共管理導論》（第二版），北京，中國人民大學出版社，2001。