論金融服務統合法體系的構建＊——從投資者保護到金融消費

楊 東

在后金融危機時代，金融消費者保護問題成為學術界和實務界關注的熱點問題，而從投資者保護到金融消費者保護的法律規制的發展趨勢也日趨明顯。我國除了面臨著因內幕交易、操縱市場、虛假信息披露等傳統類型的損害投資者權益的問題之外，隨著金融商品的多樣化發展，各類理財產品紛亂復雜，非法網絡證券咨詢、鉆法律間空隙進行欺詐等案件頻頻發生，也面臨著金融消費者保護的新挑戰和課題。因此，我國在分別構建投資者保護規則體系和金融消費者保護規則體系的同時，還需要將金融商品 （服務）立法、保護機構體制、金融糾紛解決機制三者進行統合互動，構建動態立體、有機統一的金融消費者保護統合法體系。這不僅具有重要的現實意義，也具有重要的理論價值。

一、從投資者保護到金融消費者保護的理論發展趨勢

（一）投資者與金融消費者

投資者分為一般投資者和專業投資者，一般投資者即零售客戶 （retail client）以及小型的法人和公益法人。筆者認為，一般投資者可以作為金融消費者加以保護。

首先，從信息不對稱的角度出發，一般投資者應該按照金融消費者進行保護。 “從金融機構與一般投資者的資訊財力專業不對等的角度出發，都認為一般投資者為金融消費者，賦予一般投資者等同于消費者的權利。”［1］隨著金融商品投資的大眾化，一般投資者的地位越來越接近于消費者，一般投資者與發行者、金融商品交易業者的信息不對稱問題日益凸顯。另外，投資者作為有價證券、衍生品風險的最終承擔者，與消費者處于同樣的地位。金融機構與消費者在金融商品交易過程中具有信息不對稱的特性，金融消費者保護制度的目標之一在于解決該信息不對稱在現實中產生的問題，這在金融服務及商品領域非常重要。第一，一般投資者在購買金融商品或者服務前，難以認知及了解商品或服務的特性；第二，金融商品結構復雜，即便一般投資者得知商品正確，但是對細節信息仍難以了解；第三，金融商品或者服務的效果及影響只有在一定期限之后才能知曉，因此，通過立法、司法、行政規范保護一般投資者在信息獲得上的弱勢地位，是非常必要的。鑒于以上，有必要將一般投資者作為金融消費者予以更加全面的保護。

其次，將一般投資者作為金融消費者加以保護是各國立法的趨勢。英國 （《金融服務與市場法》）對消費者與投資者的概念雖然未加以區分，但是在保護廣義消費者的規范目標框架下，仍因客戶屬性不同而區別其保護程度；2012 年12月，英國新出臺的 《金融服務法》更是將一般投資者作為金融消費者進行保護，其保護程度優于專業投資者。日本根據投資者的屬性，區分為特定投資者和一般投資者，并參考有關 《金融商品交易法》的規定，對銷售等業務制定了個別規定。 《金融商品交易法》要求在有價證券發行、有價證券買賣、衍生品交易受托之際，發行者、金融商品交易業者應該將商品內容、構造和交易條件進行披露，并規制勸誘行為等。這可以說是具有消費者保護性質的規制。在對各種金融商品交易合同的勸誘、銷售過程進行規制的立法活動中，可以進一步增強對消費者的保護。

再次，“投資”與 “消費”的二元區分論應該予以消除。金融投資與金融消費在很多方面存在著交叉，對于投資者和消費者的保護應當靈活對待，而非絕對的、一成不變的。也就是說，某一投資主體并非永遠作為消費者來保護，隨著他的經濟能力以及知識水平的變化，可能不被作為金融消費者來保護。此外，一般投資者在某些情況下也可以轉變為特定投資者。從另一個角度來看，對投資者進行保護的程度也可以變化，而且可以多角度同時進行保護。比如，按照金融消費者保護、參照金融消費者保護以及按照金融消費者和投資者進行雙重保護。

（二）金融消費者概念的界定

金融消費者的概念能不能包括全部金融商品購買者與金融服務接受者？進行具有投資性的金融消費的消費者能不能也被納入這一概念之中？筆者認為，需要改變以往那種認為金融投資肯定不是金融消費的觀點，實際上，絕大多數金融投資商品的購買者和金融服務的接受者都可以納入金融消費者的范疇。對于上市公司而言的投資者，其更多的是接受證券公司、基金公司、投資咨詢公司、律師事務所和會計師事務所等金融中介機構的服務，所以可以說，金融消費者的范疇能夠涵蓋絕大部分的金融投資商品的購買者與金融服務的接受者。當然，根據投資者適合性原則，也有些投資者不包含在金融消費者的范疇之內。比如，累計期權金融商品 （KODA）以及對沖基金 （hedge fund）等需要由專業投資人進行投資的高風險投資商品的購買者，應該遵循高風險、高收益的原則自擔風險，而不是作為金融消費者享受特殊的傾斜保護。筆者認為，要實現對投資商品的購買者等弱勢群體的有效保護，不僅要從理念上，更要從立法體系上將對投資者的保護提高到對金融消費者的保護這樣一種高度，這是最為根本的方式。①王曉雁：《5到10年內 “金融消費者”有望成為法律概念》，載 《法制日報》，2010－03－16。該文介紹了筆者從投資者保護到金融消費者保護的觀點。

關于投資與金融消費的關系，有學者認為：“個人投資者只有在為生活需要購買金融產品時，才滿足 ‘金融消費者’的定義，比如個人銀行存款、日常生活中的信用卡消費和車輛貸款等。”［2］有學者認為：“投資的目的是獲得投資收益而不是生活消費，買賣證券等投資行為并非個人生活消費，因此，投資者不能稱為 ‘消費者’。”［3］也有學者指出：個人的金融需求包括支付結算需求、信用需求和金融資產運用需求，因此，辦理銀行存貸款、購買保險合同、投資股票債券、申請信用卡等諸多滿足個人金融需求的主體都是金融消費者。［4］

筆者認為，當今金融消費已經成為人們生活的組成部分而不可或缺，投資也已經成為重要的金融需求之一。對于消費者而言，無論是與銀行普通業務相關的存取款業務，還是向保險公司、基金公司或證券公司購買保險、基金、股票債券等行為，都是為了在未來獲得可能但不確定的收益而放棄現在的消費，從而實現將來生活的更好改善。相比較個人的衣食住行等基本的消費需求，個人的金融需求應是更高級別的、間接的自然消費需求的體現。因此，為了更好地解決由于概念模糊所導致的對投資者、投保者等金融商品（服務）購買者的保護不足，有必要將我國的金融消費者定義為，金融消費者是從金融機構購買金融投資商品或接受服務的自然人、法人或組織，但是符合以下條件的自然人、法人或組織除外：（1）專業投資機構；（2）具有一定財力和專業能力的自然人、法人或組織。當然， “一定財力和專業能力”的標準應由金融監管機構予以規定，并且有必要將金融消費者作為一個法律概念正式提出并加以專門規定。這在一定程度上是因為，消費者保護應該基于經濟法中國家政策的保護，而不同于投資者保護，后者是基于民商法中私權救濟的制度而設計的。因此，在肯定民法平等交易主體的前提下，我國應當從國家干預的視角出發，傾斜保護金融消費者，強化金融服務提供者的義務，將一般投資者視為金融消費者加以保護，建立健全投資者保護和金融消費者保護的雙重法律體系。

（三）金融消費者保護的理論基礎

1.信息的不對稱

之所以在金融法律關系中對金融消費者保護問題予以極大的重視，其重要原因便在于信息的不對稱性在該法律關系中體現得尤為突出。［5］（P3）如今，包括各種復雜的金融衍生品在內的金融商品和金融服務充斥著整個金融市場，并且是消費者購買的主要對象，人們往往只看到了銷售者承諾的高回報和高收益，而忽視了其所蘊藏的高風險往往超出大多數金融消費者的認知范圍。加之金融商品或金融服務的銷售者的推銷手段往往具有迷惑性，更容易使得消費者放下最后一絲戒心。具體而言，導致金融領域消費者與經營者信息不對稱的原因主要有以下兩個方面：

第一，金融消費者自身的知識結構和獲取信息渠道的局限性導致其對金融商品和金融服務存在認知上的偏差。隨著金融創新與金融市場的發展，新的金融商品不斷涌現，世界各國對于金融商品這一概念界定的范圍也都越來越寬泛。以金融衍生工具等為代表的新金融商品的出現，進一步增強了金融商品的專業性，并增加了其復雜程度。金融衍生工具的功能在于轉移風險、形成權威性價格、調節價格水平、提高資產管理質量、增加資信度、使收入存量和流量發生轉換，其產品形態可分為遠期、期貨、期權和掉期四大類。［6］（P45）由此可見，對于這些專業化程度極高的金融商品，一般的金融消費者很難具備相當的專業知識來識別其中蘊藏的風險，也很難在充分了解投資對象的基礎上作出正確而有效的判斷。加之銷售者在合同中往往會使用大量的消費者無法理解的專業術語，這就更使得普通的金融消費者無法利用一般常識對金融商品作出準確的理解。這些都加劇了雙方當事人之間的信息不對稱性，使得金融消費者難以了解金融商品或金融服務的本質和其中蘊藏的風險，很有可能導致自身權益受到侵害，遭受本可避免的損失而難以彌補。

第二，金融商品或金融服務營銷手段的不斷變化和日趨多樣化，也使得眾多金融消費者難以獲得投資對象的相關信息。全球化是當今世界的潮流，金融交易的全球化在近幾年也得到了迅速發展，跨國的金融交易已經成為一種普遍現象，先進的通訊技術使跨國境的溝通變得更加輕松，國際性的資本流通渠道也為跨國金融交易奠定了基礎。所以說，除了交易雙方發生在一國之內的銷售行為，這種跨國境的金融交易更需要予以關注。對于一國之內的金融商品或服務的銷售，各國的合同法或其他法律均可予以規制，但是，對于有涉外因素的金融推銷行為，尚需我們予以額外的關注。例如，英國 《金融服務與市場法》便將此類金融推銷行為分為兩種：源自英國境內而針對外國消費者的推銷行為 （outward financial promotion）；源自英國境外但在英國境內產生影響的推銷行為 （inward financial promotion）。［7］

由此可見，在交易雙方信息嚴重不對稱的情況下，為了實現金融消費者保護這一重要價值取向［8］（P5），我國法律應在充分保護金融消費者知情權的基礎上，適當地引入經營者的說明義務，以確保金融消費者能夠對所購買的金融商品或金融服務的風險有充分而全面的認識。

2.金融控股公司的發展須加強對金融消費者的保護

除了信息的不對稱之外，金融控股公司與金融消費者二者之間在實力與地位上也相差懸殊，需要矯正雙方的力量差距。隨著同一種金融商品所運用的金融元素日趨復雜，以及由通訊技術進步所帶來的金融商品或服務的全球整合特質，銀行、證券、保險和其他金融機構通過代理、合作或控股等方式相互聯結，銀證、銀保、銀信合作如火如荼，并且轉向業務多元化、跨業經營和綜合經營，向大型化和集團化的趨勢發展。［9］很多金融機構由于過于龐大而導致金融控股公司涉及的領域廣泛，經濟實力也更強大。可以說，金融控股公司的發展要求對金融消費者予以更強的保護。隨著金融混業化的加劇，金融控股公司日益龐大，在混合經營的背后，經營者與消費者之間的實力與地位懸殊，這使得金融消費者成為相對弱勢的群體。［10］

另一方面，國際金融危機的爆發，也使得在大型金融控股公司破產的條件下對金融消費者的保護顯得尤為重要。合于現代金融法治正義的做法是，國家應當讓錯誤的金融機構適時地退出市場，并建立一套完善的退出機制，而不應將避免金融機構倒閉作為政策目標。［11］（P7）在金融控股公司破產以后，國家應通過一定的途徑來實現對金融消費者權益的保護，建立健全的金融賠償計劃制度。

3.加強對金融消費者的保護有利于實現金融創新和金融公平的平衡

金融商品的多樣化和高速化發展，造成經營者與金融消費者之間的差距不斷擴大，法律的不完善之處越來越明顯，金融創新對金融公平產生了很大的影響。金融商品或服務的內容絕大部分取決于金融機構的復雜設計，而且為金融機構本身所熟知，但對于金融商品消費者而言，由于對相關信息的接收與解讀有相當大的困難，信息取得的差距亦因此而產生。此外，由于金融機構與消費者之間在締約、交涉能力上的差距，在定型化的合同中往往存在著對消費者不利的條款。隨著金融商品之日新月異，金融領域的糾紛日趨嚴重。從國際趨勢來看，不論是英國的 《金融服務與市場法》，還是日本的 《金融商品交易法》，均將對金融商品消費者權益的保護列為最重要的課題之一。因此，筆者認為，在討論金融法制的整合與改革時，加強對金融消費者的保護是非常必要的，有利于實現金融創新與金融公平之間的平衡。

然而，對金融消費者的保護并不是無條件的。在對金融消費者進行保護時，需要處理好公平和效率的關系，平衡金融企業效率與消費者之間的利益。在強化對消費者保護的同時，仍然要發揮買者自負原則的基礎性作用，兩者可以和諧共處、并行不悖。［12］（P288）因此，不能過分地強調金融消費者的保護而忽視了市場本身的價值規律以及市場本身的效率。

4.金融消費者保護是對買者自負原則的補充

在銀監會于2006年12月6日發布的 《商業銀行金融創新指引》（以下簡稱 《指引》）中，第45條便指出：“銀監會與商業銀行、銀行業協會有義務共同加強對社會公眾金融知識的宣傳和教育，增進公眾對金融創新的了解和對買者自負原則的認識，增強公眾對現代金融知識的理解，不斷提高公眾的風險防范意識和風險承受能力。”雖然此處并沒有對買者自負的含義予以詳細闡釋，但是該規定使得買者自負這一原則正式進入了公眾的視野。實際上，買者自負作為一項交易原則，在世界各國已經達成廣泛的共識并得到較為普遍的適用。

所謂消費者自負，簡而言之，就是在金融商品或服務的提供者已經向消費者充分披露了相關信息的前提下，由金融消費者自行承擔其投資可能伴隨的風險。金融消費者作為金融商品或金融服務的購買者，必須認識到收益與風險的相關性。雖然金融消費者與提供金融商品或服務的經營機構相比處于相對弱勢的地位，但是在法律關系中二者是平等的，即便我們追求以保護金融消費者為核心的價值取向，亦不能因此而對金融機構課以過于繁重的義務和負擔，否則將可能給整個金融市場帶來消極的影響。買者自負這一原則對于金融創新和金融市場的發展而言，有著十分重要的意義。有學者認為，買者自負的出發點是站在效率的角度，鼓勵整個社會的創新。更有學者指出，買賣雙方在金融市場中共享收益、共擔風險，因此，買者自負理論的出發點在于強調投資者在投資過程中要保持相當的謹慎性。［13］在金融法律關系中，如果片面地將風險歸于提供金融商品或金融服務的經營者，勢必將會影響其金融創新的主動性、積極性，進而影響整個金融產業的發展。金融消費者作為一方當事人，應當對于其依據自身判斷所實施的交易行為承擔責任。此外，買者自負原則的提出對于督促金融消費者加強對相關金融知識的學習有著積極的作用，有利于敦促廣大金融消費者提高自身的金融知識水平，進而主動辨識金融交易的風險，在利益與風險中自行衡量并作出最終判斷。當然，不可忽略的是，買者自負的前提仍然是金融商品或服務的經營者已經充分地履行其說明或告知義務，充分地保障了消費者的知情權等其他權利。只有在充分了解和認識的基礎上，才由金融消費者自行承擔交易風險。

二、我國金融消費者保護體系的現狀與存在的問題

改革開放以來，我國的金融體制改革始終以增進金融市場體系的效率和防止系統性風險為目標進行，而對于消費者利益的保護一直為政府和社會層面所忽視。［14］這從我國現有的金融消費者保護體系可以窺得一二。

（一）立法保護方面

筆者認為，我國金融消費者保護在立法層面上存在著以下問題：第一，缺乏專門對金融消費者權益予以保護的法律。我國 《消費者權益保護法》只對一般商品和服務的消費者提供保護，在對象上顯然沒有將金融消費者納入其 “消費者”的概念中，從而導致其在金融消費者保護方面的適用性并不太強。例如， 《消費者權益保護法》第2條規定 “消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權益受本法保護”，并沒有明確將金融消費者包括在其中。第二，目前，我國對金融消費者保護的相關規定主要散見于金融類法律法規和監管部門的行政規章及各類規范性文件中，由于其法律位階比較低，因而不利于保護金融消費者。例如，當商業銀行與金融消費者發生利益沖突時， 《商業銀行法》和 《銀行業監督管理辦法》都沒有相關的規定，而僅僅靠中國銀監會于2007年下發的 《關于加強銀行業客戶投訴處理工作的通知》來進行規制。［15］雖然2011年年底銀監會制定了 《商業銀行理財產品銷售管理辦法》，導入了商業銀行的說明義務、適合性原則等，強化了對金融消費者的保護措施，但總體來說，在立法層面上對金融消費者的保護還是非常欠缺的。

（二）機構設置方面

我國專門保護金融消費者權益的組織機構建設剛剛起步。首先，消費者協會更多的是對接受非金融性商品和服務的消費者進行保護，金融商品和服務因其相對高的復雜性和專業性，以及受工作人員的專業技能、知識結構、認識能力等多方面的限制，由消費者協會來對金融消費者進行保護往往力所不逮。其次，2011年以來，“一行三會” （中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會）雖然各自設置了金融消費者保護的相關機構，但這種縱向分割式的監管模式無法真正實現金融消費者保護的要求。最后，我國銀行業在金融消費者保護方面采取了一系列的措施，在金融機構內部設立投訴機制方面也較有作為，2009年 《商業銀行聲譽風險管理指引》［16］對商業銀行的投訴處理監督評估機制做了比較詳盡的規定，要求商業銀行建立以服務客戶為中心的監管體系，維護好、保護好金融服務消費者的合法權益，并要盡到及時告知等義務，從而保障金融服務消費者在金融市場中的合法權益，但在金融機構外部的投訴機制和糾紛解決機構的設置方面尚處于摸索階段。

（三）糾紛解決方面

目前，我國金融監管部門的主要監管工作在金融機構的風險性和合規性等方面，而在消費者保護方面力度不夠，監管機構內部缺少保護消費者權益的相應機構。在行政投訴方面，金融消費者與金融機構之間的糾紛通過投訴與調解方面的訴訟解決。國務院頒布的 《信訪條例》和監管部門信訪工作規定很難對相關投訴作出及時而明確的指導，不能從根本上解決投訴糾紛，導致金融消費者的投訴不能得到及時有效解決，產生重復投訴。證監會僅有一套非透明的信訪制度，缺乏真正意義上的處理投訴、調查和糾紛的應對機制。銀監會則側重于對銀行業金融機構的規范性、風險性進行監管，而在對銀行消費者權益的保護方面也存在明顯不足，如 《銀行業監督管理法》在第三章監督管理職責中，沒有條文涉及對銀行消費者權益的保護問題，其他的監管法規中也沒有對銀行消費者權益的保護提出明確的要求。保監會也缺乏有效的金融消費者保護機制，因保險產品服務引發的糾紛呈逐年上升趨勢。［17］面對金融業混業發展的趨勢，現階段我國的金融監管體系仍然是 “一行三會”各自在自己領域進行監管的分業監管模式，相互之間缺乏交流協作。［18］而如今各領域之間金融產品和服務的界限日益模糊，按機構分別保護的做法已經無法滿足市場的要求，筆者認為應當建立整個金融行業統合的行政投訴處理機制。

目前，金融消費者通過司法途徑得到救濟尚有難度。首先，司法程序復雜，時間成本較高。其次，因金融糾紛自身的相對復雜性和專業性，對金融審判庭的審判水平提出了較高的要求。再次，由于信息不對稱等原因，金融消費者要搜集證據證明金融機構在信息披露或其他方面存在欺詐行為比較困難。此外，因很多金融產品具有跨國性的特點，如雷曼迷你債券的案例，投資者遍布世界各地。在跨國訴訟中，管轄的確立、準據法的適用等都是很大的問題。因此，采取司法訴訟行動應該是金融產品受害者的最后選擇。只有當金融消費者通過其他方式不能得到公平結果，相信采取法律行動而投入的金錢和時間是值得的并持有力證據時，才會采取司法訴訟措施。

近年來，我國出現了仲裁的解決模式，但是沒有得到充分的發展。在2007年成立的上海金融仲裁院中，上海仲裁委員會作為專門針對金融商事糾紛的特設機構，發揮其在金融商事仲裁中的作用。但金融仲裁模式不適合以小額糾紛為主的金融消費糾紛的解決。

總之，我國金融消費者保護體系的現狀是極為分散和割裂的，不能適應金融混業發展的趨勢和要求，需要采取相應對策對金融消費者的保護體系進行統合完善。

三、金融服務統合法體系的構建

借鑒英國、日本等國形成強制性和自律性機制相結合的金融服務統合法體系的經驗，筆者認為，國家有必要從統合的角度整合現有的立法、司法、執法體制資源，加大對金融消費者的保護力度，提供橫跨銀行、保險、證券等金融市場的橫向統合法制的保護。具體說來，應著眼于金融商品（服務）立法體系、機構體制、多元化糾紛解決機制三位一體，建構動態靈活、有機立體的多元化和全方位的金融服務統合法體系。［19］

（一）金融商品 （服務）立法體系的統合

“切實保護投資者合法權益，不能僅僅停留在口號或政策層面上，必須盡力使之轉化為具體的法律規范，形成對金融市場和金融活動的明確制約。”［20］在我國，金融消費者的概念和法律保護已開始進入人們的視野。今后，我國金融市場法制建設的核心內容，將是構建一個以金融消費者保護為中心、囊括金融產品和服務的統合立法體系。

綜觀世界各國的金融立法，在金融行業和金融商品從縱向規制向橫向規制轉變的過程中，出現了從原有的單一監管者的功能性監管模式向統合金融市場、資本市場相關法律到一部法律中的發展趨勢，從而將傳統的銀行業、證券業、信托業、保險業等整合起來。例如，在日本2006 年《金融商品交易法》中，修改與整合了 《投資顧問業法》、《金融期貨交易法》、《證券交易法》等法律，擴展了 “證券”的內涵，提出了 “金融商品”的概念，以更好地規制金融市場中出現的各種商品和服務，填補法律在金融行業規制上的空白。日本已成功構建了橫向的、全方位的行業規制框架，囊括了從銷售、勸誘、資產管理到投資顧問等環節，將原有的縱向行業監管模式有效地轉變為以投資者保護為核心的橫向監管體制。當前，保護金融消費者已經成為各國立法的潮流和趨勢。將投資者保護提升到金融消費者保護的高度，這一基本思路已經反映在各國的金融監管與金融法制改革之中。把投資者作為弱勢群體的金融消費者保護理念擴展了以前只關注投資者自我責任的理念。由于金融技術的進步，金融創新不斷涌現，金融市場自由化程度加深，各種結構復雜、要求投資者具有較高專業知識的金融衍生品與理財產品出現，保險商品證券化趨勢日益加強，在此大背景下，金融消費者的利益頻繁遭到損害，傳統的基于金融機構分類而制定的法律規制已無法保障諸多購買新型金融商品的金融消費者的合法權益。緊跟國際立法趨勢，以長遠眼光關注未來發展，我國急需對金融商品和金融服務統合立法，引入金融消費者保護的理念，以體現對金融消費者的傾斜保護和國家干預的原則。

為了從根本上強化對金融消費者的保護，從立法的角度應當把保護金融消費者作為核心目標在金融商品 （服務）的統合立法中得到反映。但是，一步到位地實現以金融消費者保護為目標的金融服務立法比較困難，保護金融消費者的立法可以分步驟推進。根據日本等國的經驗，第一步可以效仿日本2000 年頒布的 《金融商品銷售法》，先從金融商品的推銷、銷售以及咨詢服務等相關環節入手進行規制，讓金融機構更多地承擔說明義務、信息披露義務，從而加大對金融消費者的保護力度。第二步可以借鑒日本在2006年出臺 《金融商品交易法》成功實現第二跳的經驗，把對金融消費者的保護從推銷、銷售環節，擴大到金融商品交易的全過程。當然，立法工作不可能一蹴而就，金融服務法、金融商品交易法的立法過程可能需要五年到十年的時間。

（二）金融消費者保護機構體制的統合

鑒于我國現有的機構對金融消費者的保護存在保護體系尚不健全、保護力量薄弱等問題，為構建一個統合協調、多層次的保護體系以實現對金融消費者利益的動態立體化保護，需要將政府性保護機構、自律性保護機構和第三方保護機構等整合為分層次、多元化而又統合協調的金融消費者保護體系。

1.政府性保護機構的統合

為了推動金融改革，更好地保護金融消費者的權益，使金融系統更加穩定，很多國家設立了專門的金融消費者保護機構。2000 年，英國首次在 《金融服務與市場法》中以法律條文的方式明確地將金融消費者保護列為金融監管的第一目標，賦予英國金融服務局 （FSA）以保護金融消費者的職責。［21］2012年 《金融服務法》出臺后，FSA 雖然面臨解體，但金融消費者保護機構即金融行為監管局 （FCA）得以設立。美國的改革借鑒了英國的金融監管模式，設立專門的監管機構對金融消費者進行保護。［22］2010年7月，美國出臺了 《多德·弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，規定成立一個機構專門負責金融消費者保護，這個機構即消費者金融保護局 （CFPB），與消費者密切相關的金融產品與服務都受其監管。［23］防范金融消費者金融風險的發生也是該機構的重要職能之一，這相對于簡單地保護金融消費者的金融權益要求更高，不但要求其具備識別金融產品風險的專門金融知識，還要求其具備分析整個經濟周期對金融風險演變影響的能力。［24］政府性保護機構的統合有著重要的意義，美國《金融監管改革法案》指出： “在金融服務領域，致力于消費者保護機構的設立將對金融消費者保護理念的發展提供強大的動力。這樣一個核心機構可以有效而迅速地協調其他機構的運作。雖然將來自不同機構的工作人員統合起來不簡單，但可以肯定，它會為消費者、機構以及金融商品和服務的市場帶來巨大的好處。”［25］

鑒于我國目前的金融監管體系是以 “一行三會”為主體的多頭監管，在監管方面，設立統一的監管機構進行統合監管絕非易事。如前所述，“一行三會”雖然已經設立了金融消費者保護的相關機構，但也產生了多頭監管所導致的保護力度減弱和保護漏洞等問題。從長遠來看，我國的金融監管應當轉變為統合監管［26］，但從現實路徑來看，應首先對金融消費者保護機構進行統合，可以考慮分兩步實施：第一步，由中國人民銀行金融消費權益保護局作為牽頭協調單位，協調銀監會、證監會和保監會保護機構的工作，建立定期會晤和協作機制。第二步，條件成熟后，逐步統合 “一行三會”的保護機構，設立獨立統一的金融消費者保護局，該局可以掛靠在央行或使其成為國務院下屬的獨立機構。

2.自律性保護機構的統合

目前，我國各級消費者協會側重于對普通消費者而非金融消費者和勞務消費者的保護，我國專門保護金融消費者權益的組織力量相當薄弱，再加上金融產品和金融服務相對于傳統的商品具有高度復雜性和創新性，這往往導致消費者協會在保護金融消費者權益時顯得力不從心。關于行業自律，我國有必要借助政府外在力量的推動作用，強化行業內部自律，切實發揮行業協會督促金融業保護金融消費者的功能。［27］筆者建議，在加強各金融業協會協同作用來保護金融消費者的同時，也要積極地在各級消費者協會內設立由專門人員組成的金融消費者保護工作委員會，以切實強化消費者協會保護金融消費者的職能。

3.第三方保護組織的統合

目前，英國、澳大利亞、日本已成功地設立了金融申訴專員服務機構 （簡稱FOS），我國也可以借鑒其經驗，設立類似的機構。英國、澳大利亞的金融申訴專員服務制度是一種獨特的替代性的金融糾紛解決制度 （簡稱ADR）①ADR （Alternative Dispute Resolution）又稱選擇性爭議解決方法，即通過法院以外的方式解決金融糾紛的方法，如通過雙方當事人友好協商或者談判，或者雙方同意第三人進行調解或者仲裁。。由于FOS是獨立于消費者和金融機構的第三方機構，因而其糾紛處理更具中立性、公平性等特點，FOS制度已逐漸成為國際上多元化金融糾紛解決機制的核心制度。近年來，亞洲各國家和地區也設立了類似的機構，如我國臺灣地區2012 年1月依據 《金融消費者保護法》設立了金融消費評議中心，新加坡設立了金融業爭議調解中心，2012年6月香港也設立了金融糾紛調解中心。［28］在后金融危機時代，統合型的金融糾紛解決機構的設立為雷曼迷你債券等類似案件的解決提供了專門途徑，在保護金融消費者利益方面發揮了巨大作用。

（三）金融糾紛處理機制的統合

金融ADR 是對傳統的通過訴訟方式來解決糾紛的有效補充。“在金融ADR 制度化之前，業界團體對于糾紛的處理在程序上采取的是一種任意性較強的解決方式，從中立性和公正性的角度來看，當事人得不到應有的信賴感和認同感。”［29］（P66）基于金融ADR 的理念，通過訴訟方式解決糾紛本是解決多元糾紛的途徑之一和終極途徑，而在我國，由于其他可供選擇的非訴訟途徑的匱乏，訴訟方式往往成為我國金融消費者的首選途徑。隨著金融創新、金融商品的復雜化，金融消費者和金融機構之間的不平等地位的擴大，金融糾紛大量增加，其中金融消費者往往處于弱勢地位，應該給予特別的保護。因此，有必要在金融糾紛中創造性地運用和解、調解、仲裁等非訴訟方式，發揮其特有的靈活、快捷、簡便等優點來及時處理糾紛，以保證金融消費者的應然權益能夠順利轉化成實然權益。［30］一旦發生金融糾紛，迅速采取合理的、適當的非訴訟方式處理金融糾紛，可以避免更多消費者遭受損失，可以避免負面的社會影響，對維護金融秩序和社會和諧穩定具有重要意義。筆者建議，除了在條件成熟的地區的法院內設立金融審判庭、提升法官在金融方面的專業素質外，還可以考慮從固有投訴制度的統合入手，逐步導入FOS制度，分階段、分步驟實現金融糾紛處理機制的統合，最終構建以金融消費者保護為核心的多元化金融糾紛解決機制的統合體系。

1.現有投訴制度的統合

金融糾紛投訴制度是指在金融市場中，金融消費者采用書信、電子郵件、電話、走訪等形式對金融機構的不當行為進行建議、舉報、請求，以求金融消費者利益的維護以及遭受損害的賠償的制度。我國金融消費者的投訴救濟措施主要包括向金融機構內部、行政監管機關以及自律組織的投訴。我國現有的金融糾紛投訴機構比較分散、權限不足，需要完善金融機構內部的投訴制度，統合行政性投訴制度以及自律組織投訴制度。

關于金融機構內部投訴制度的完善，監管部門可以通過一定的監管措施要求金融機構設立比較完善的金融消費者投訴機制，如在金融機構內部建立健全金融消費者投訴、爭議解決程序。

在行政性投訴制度統合方面，我國現階段的金融監管體系是以 “一行三會”為主體的多頭監管。在無法改變當前各自為政的行政投訴機制的背景下，可以效仿美聯儲的做法，建立統一的消費者投訴信息數據庫，構建與投訴相關的信息資源的統合體制，在分析消費者投訴的次數和金額數據的基礎上進行分類、調查、核實、調解，并且通過定期對信息進行分析整理來識別潛在的消費者保護問題，進而為監管部門的規章、政策的制定提供依據，使消費者的意見得到應有的重視。［31］

在自律組織投訴制度統合方面，一方面，應通過加強銀行協會、保險協會、證券協會等金融行業協會的協同性來擴大行業協會組織在金融消費者保護方面的作用；另一方面，通過在各級消費者協會內設立金融消費者工作委員會的方式，賦予傳統的消費者協會保護金融消費者權益的職能，同時在委員會人員組成上適當增加金融專業人員。

2.統一的金融申訴專員服務（FOS）機構的設立

在第三方糾紛解決機制方面，設立獨立的第三方處理金融消費者投訴、糾紛的金融申訴專員服務機構。獨立的第三方機構可以有效解決金融糾紛，是金融多元化糾紛解決機制理念的重要的體現。目前，各國設立的FOS 機構不盡相同，有的國家將更多的職權賦予FOS機構，如英國，甚至在某些情形下可以申請法院強制執行裁定；而有些國家的FOS 機構權限比較小，如新設立的日本證券金融斡旋咨詢中心，更多的是承擔咨詢功能。我國現階段缺少FOS機構，具體應該設立什么類型的機構以及賦予其多大的權限值得探討。但無論如何，統合型的FOS 機構對于我國金融糾紛的解決有著積極的、長遠的意義，在條件成熟時，我國應當設立符合國情的統合型的FOS機構。

總之，隨著金融消費者保護的理念日益深入人心，我國需要將投資者保護提升為金融消費者保護，強化金融服務提供者的義務。筆者認為，我國對金融消費者的保護更多的應該是經濟法上的國家的傾斜保護，而不應僅僅停留在民商法上的私權救濟層面。因此，以金融消費者保護為核心，將金融商品 （服務）統合立法體系、保護機構體制、糾紛解決機制三者進行統合互動，構建動態靈活、有機統一的金融服務統合法體系，具有重要的現實意義和理論價值。

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