簡論國際河流水政治復合體

王志堅,何其二

(1.河海大學法學院,江蘇南京 210098;2.南京陸軍指揮學院軍隊政工系,江蘇南京 210045)

簡論國際河流水政治復合體

王志堅1,何其二2

(1.河海大學法學院,江蘇南京 210098;2.南京陸軍指揮學院軍隊政工系,江蘇南京 210045)

從20世紀80年代開始,安全研究領域開始出現區域化的趨勢,區域安全復合體的概念也隨之出爐。在國際河流流域,流域國家之間因為共享國際河流而有著特殊的地緣關系,它們以國際河流流域為自然邊界,存在著相互依賴的利益關系,可以將其作為獨特的區域進行研究。在這個區域內,流域國家之間的多數問題都與水有關,國際河流流域國家因河水問題進行談判,涉及國家政治穩定、地區安全、經濟繁榮、環境保護、可持續發展等問題,使國際河流水復合體具有了強烈的政治色彩,成為國際河流水政治復合體。

國際河流;水政治;水安全;復合體

1 區域安全復合體理論要旨

冷戰結束導致兩極格局瓦解,世界全球化進程加速,給各國帶來新的挑戰。世界上許多國家都選擇通過區域層面上的反應來應對全球化的挑戰[1],“多數國家將他們的安全關系,規定為地區而不是全球條件,因而,當他們面對全球問題時,便可能將這些問題視為由地區背景來確定。實際上地區統治著安全觀念”。[2]國際體系逐漸呈現出的區域化趨勢,同時帶動了區域安全研究。20世紀80年代中期以來,以區域一體化為主要特征的“新區域主義”研究和以“寬泛安全”為主要議題的新安全研究,逐步融合并形成了一個全新的研究領域——安全區域主義。1983年,布贊在《人、國家與恐懼》一書中首次提出了其核心理論成果“區域安全復合體理論”(Regional Security Complex Theory,簡稱RSCT)[3]。幾年后,Sullivan[4]提出將世界162個國家分為5個大區(zones)、15個區域(regions)。劃分的5個大區(歐洲、伊斯蘭、非洲、亞洲、拉美)雖然考慮到文明中心及其輻射圈的因素,但也基本上是根據地域劃定的。每一大區中的三個區域,也主要考慮是地理位置的延續與否。

2003年,布贊等在《地區安全復合體與國際安全結構》中,進一步區分了國際安全結構中的全球層次和地區層次,將地區層次也納入理論視野,認為地區層次是“國家安全和全球安全兩個極端彼此交匯的地方,也是大多數行動發生的地方”,將全球層次與地區層次相鏈接,構成完整意義上的國際安全新結構。作者認為自去殖民化以來,地區層次在國際安全結構中的重要性正在日益增強,地區安全的相對自治構成了國際安全關系的一種模式。“除非當全球大國具有極端支配性地位時(如帝國時代的大國),否則,地區安全的態勢一般來說都是整個國際體系安全的一個重要組成部分”[5]。

布贊的區域復合體理論從區域的視角來審視安全,將安全復合體解釋為“一組國家,由于地理上的相鄰使它們相互間的主要安全關注彼此緊密地相聯系,以致它們的國家安全不能現實地被彼此分開加以考慮”[6]。這些區域安全復合體的存在有一定的前提條件和構成要素:單元安排和它們之間的差異;友善和敵對模式;主要單元中的權力分配[6]。其中,國家之間存在著足夠的安全相互依賴關系,使這一安全復合體與周圍其他的安全區域相區別,是區域安全復合體形成的第一個要素。由于大多數威脅在近距離傳播比在遠距離傳播更容易,因而這些區域復合體一般因地理鄰近的地緣關系形成的相互依賴而聯系在一起,形成一個“次全球的、地理上緊密相關”的以地區為基礎的單位,有一定的邊界(區域邊界)、兩個以上的自治單位、單位之間有著權力分配關系以及存在著友好和敵對兩種模式的社會關系。

與現實主義一樣,區域安全復合體理論也重視復合體內的權力和權力結構。“權力”是現實主義國際關系理論的核心概念,“在區域安全復合體中與在整個世界國際體系中同等重要”[7]。它是“單元的行動能力,不同單元之間相對的力量對比關系,各單元的利益及其維護利益的方式。”[8]而權力結構是國際政治“系統中權力的排列方式”[8]。正是每一個區域復合體內有自己獨特的權力和權力結構,使這些復合體彼此區分開來。因而,在界定地區安全時,首先要分析每一個要素單元的實力對比關系。

布贊認為一個安全復合體分為沖突結構、安全機制、安全共同體這三種結構類型。沖突模式的復合體內主要國家間在利益、價值取向和目標上直接對立,具有直接對抗性和結果的零和性。它們“對于他國給自己造成的威脅,國家總會有深切的體會,但是,它們卻意識不到自己給他國構成的威脅。”[3]安全機制模式的復合體內的主要國家之間,利益既不完全協調,又不根本對立。但是,復合體內的國家依據國際通用的以及地區獨特的國際組織、國際制度來約束自己的行為,并有著對他者相似行為的假定和期望,彼此間的安全困境因此而減弱。在安全共同體模式的區域安全復合體中,國家之間有著強烈的和廣泛的“共同體的感覺”、制度和實踐[9],復合體內的國家不可能用暴力手段來解決沖突,沒有哪個國家會恐懼或時刻準備應對來自其他國家對自己的政治攻擊或軍事侵略[6]。

2 國際河流水政治復合體概念的提出及其理論意義

水政治復合體概念的提出,正是根源于布贊的區域安全復合體理論。1995年,Schulz在分析兩河流域安全時,根據布贊的安全復合體理論,提出了水政治復合體的概念,認為地理上的鄰近與相互依賴,以及共享河流的使用者將河流視為主要的國家安全問題,因而,土耳其、敘利亞和伊拉克構成了兩河水政治復合體[10]。2003年,MacQuarrie等[11]在研究中東水問題時,再一次提出了水政治復合體的概念,認為水政治復合體是“水政治問題非常緊密地聯系在一起,以至于他們國家的水政治現實地認為不能分開的一群國家”。

將國際河流作為一個區域進行研究,主要是考慮到流域國家因為共享國際河流而有著特殊的地緣關系。由于同處生態系統內,流域國對水權的行使相互制約,國際河流流域因此而成為一個特殊的地理區域。這種特殊性不但體現在自然生態水文方面,而且有著社會政治意義,因此,我們可以將國際河流流域作為一個水政治實體進行安全分析。在這個復合體內,存在著一個核心的安全問題:水資源問題。流域國家圍繞這一安全問題進行互動,使水資源問題與其他關聯問題聯系在一起,流域國家也因此而形成了一組相互關聯的安全關系。比如印巴水資源沖突就在一定程度上和克什米爾問題聯系在一起。克什米爾對巴基斯坦來說具有重要意義,如果在克什米爾問題上輸給印度,巴基斯坦就會失去克什米爾河水,巴未來的經濟發展甚至人民生存都將受到威脅[12]。而對于印度來說,在流經印控克什米爾的河流上興建水利工程,不但可以應對國內日益增長的能源需求,而且可以在水問題上控制巴基斯坦。

之所以將國際河流流域稱為水政治復合體,而不是單純的國際河流安全復合體,是因為國際河流水資源與政治之間的密切關系。國際學術界常出現的“水政治”(hydropolitic)、“水霸權”(hydro-hegemony)等詞語反映了水和政治在國際河流區域合作中的密切聯系。雖然水資源問題最初引發的是經濟問題,但流域國家為了獲取水資源,發展本國經濟,會采用關聯手段解決水問題,使國際河流水資源越來越政治化,成為“發展中國家和國際社會必須面對和在下個世紀必須解決的最為急迫、復雜和有爭議的問題”[13]。而當水缺乏導致國家經濟增長受到限制時,水問題就變成了一個高政治問題。因為在這時候,水問題已經成為流域國家政治領導層重點關注的問題,被納入到國家政策決策程序之中。

對于復合體內的流域國家來說,水是地緣政治中必須考量的重要變量。水資源富足的國家比那些依賴于外部來水的國家具有更大的戰略獨立性和主動性,因而在競爭中占據優勢地位。由于水的功能多樣,對水的占有可以獲取電力等資源,減少對于煤、石油等能源的依賴,使水資源具備累積性資源[14]的性質。水對于流域國家經濟發展的重要性是不言而喻的,水資源的開發能極大地推動國家的發展。例如在20世紀五六十年代,以色列由于特殊的國情和民族因素吸收大量的國際資金,進行了一系列大型水利工程項目,完成了約旦河至內格夫的國家水渠計劃,實現了從約旦河到內格夫沙漠的引水,使以色列的“耕地面積從1948年不足190萬杜納姆(19萬hm2)增加到了1969年的410萬杜納姆(41萬hm2)……糧食產量增長了3.6倍,蔬菜增長了2.7倍,柑橘增長了3.7倍,肉食增長了12.7倍。”[15]水資源的獲取,為以色列的生存和經濟發展提供了極大的助力。

經濟的增長增強了流域國的國家權力,因而,為了保持經濟的增長,流域國家必須要保證自己可以持續可靠地獲取水資源。當國際河流水資源不足以滿足所有流域國家的需求時,水的競爭利用開始出現,沖突的可能性提高,復合體危機開始出現。如果復合體內缺乏必要的安全機制,國際河流水資源不但有可能帶來沖突,甚至可能被作為直接的斗爭工具。特別是當國家對國際河流水資源依賴程度大,甚至國際河流開發利用影響到國家邊界安全、經濟發展等根本利益的時候,流域國就會將水問題提升至國家戰略層面,將其視為國家安全的重要組成部分,從而運用國家力量去維護自己的水權,甚至不惜調動軍隊、發動戰爭準備。

根據以上的分析,我們可以將國際河流水政治復合體定義為,因水政治問題非常緊密地聯系在一起,其現實的國家安全不能被分開考慮的一組流域國家。它們由于地緣關系而相互依賴,其安全動力主要來自于對國際河流安全的共同關注。它們因為各自不同的客觀地理條件以及社會和經濟條件,存在著敵對或者友善的關系,形成了不同的安全模式。將國際河流地理生態區域,作為國際關系領域一個分析單元,將流域國家納入一個個單獨的水政治復合體內進行研究,對于國際河流公平合理利用,形成穩定安全的利用秩序,是非常重要的。在水政治復合體框架下,水政治復合體內的權力結構問題、流域國家之間就有關政治、經濟、環境、生態問題的談判與互動、流域國家就水資源進行合作的動力與挑戰,就成為解析國際河流水政治復合體安全機制的起點。

3 國際河流水政治復合體的特征

作為一種以流域地理范圍為邊界的相對自治性的次區域體系,國際河流水政治復合體與一般的區域復合體有著一些相似的特征,如國家間安全相互依存、復合體內的權力結構以及友善與敵意(amity/ enmity)關系。詳細地來說,首先,國際河流水政治復合體的地理范圍,和國際河流流域的范圍大體上是一致的,流域內的國家地理上鄰近,從而具有相互依賴關系,有了沖突和合作的可能性;其次,水政治復合體主要由國際河流流域國組成,流域國家的數量至少有兩個,意味著國際河流復合體內至少存在著兩個自治單元;再次,流域各國實力并不一致,體現著某種權力分配關系,有著獨特的權力結構;最后,流域各國之間的身份定位(友善和敵對)影響著流域復合體的安全秩序。

但國際河流水政治復合體作為國際關系安全研究中一個獨立的研究對象,必定具有自己獨有的特征,主要體現在以下幾點。

a.國際河流水政治復合體內的安全動力主要源自于解決共同的水資源問題,表現出當地、國家、全流域和全球范圍等多層次的互動,但國家在互動中的角色居核心位置。一般安全復合體的動力是行為主體組織起來平衡外部參與者的權力或者敵對的安全聯盟的,而水政治復合體是流域國組織起來處理共同的水文生態問題或者流域國之間國際河流開發利用沖突的。一般的安全復合體中,不一定所有的國家安全互動都是直接的,因為處于區域兩端的國家未必有多少直接接觸。但在水政治復合體中,共享的國際河流使每一個流域國直接聯系,流域國相互提供對即將到來的水資源安全沖突的預警,進行國際河流合作解決國際河流開發利用問題。因而,流域國家的互動是直接的,而且大都與水有關。流域國之間的友善的表現形式一般是水合作與水條約的簽訂,而敵意的表現形式則不僅表現為不同程度的外交語言對抗、斷絕外交關系以及對抗性軍事演習、小規模沖突等,還可以表現為開發利用水資源的單邊行動。

b.水政治復合體中,人的安全問題和環境安全問題提到了重要位置。一般而言,飲用水以及衛生用水是所有流域國人口的基本權利。另外,環境的影響也被提升到一個較高的層面(這是顯著區別于其他安全復合體的方面),與國際河流有關的許多經濟、政治甚至軍事問題,可能是由環境問題引起的。人和環境與軍事、政治、經濟、社會和環境等安全問題一起,共同構成水政治復合體安全問題。水資源不但影響到人類生存,而且影響到流域國的水政策,影響到流域國之間的貿易關系,給復合體穩定帶來深刻而長遠的影響。

c.水政治復合體更加強調地理鄰近給國際河流流域各國帶來的政治經濟上的影響。國際研究中劃分“區域”的最常用的標準是:①區域內成員共同意識到它們組成一個區域,并得到其他非成員國的認同;②成員國有一定的地理接近性;③與全球或者其他體系相區分的自主性和獨特性;④成員間存在著規則而且緊密的互動,即相互依存;⑤成員國之間的深層次的政治、經濟與文化聯系[16]。但國際河流水政治復合體存在的主要基礎是地理鄰近以共同的水文(流域)單元,有些復合體雖然也存在著因地理鄰近而產生的歷史、文化等方面認同,但地理鄰近是主要因素。例如,在兩河流域,雖然土耳其和敘利亞、伊拉克在經濟、文化以及意識形態上都存在著相當大的差異,但由于地理鄰近并同屬兩河水系,同一生態系統的地緣關系,使他們同屬于一個水政治復合體。

d.國際河流流域安全秩序的構建以及國際河流合作的推動,不一定完全適用摩根總結出的區域安全秩序建構的“五種模式或范例”(即以權力制約權力、大國協調、集體安全、多元安全共同體和一體化等)[16]。流域國都有著自主解決水政治事務的能力,可以從自身利益的角度參與水政治復合體的國家互動。在水政治復合體中,軟權力的作用較硬權力的作用更為重要和顯著,一國的地理位置雖然對開發利用水資源有很大影響,但如果過分強調地理位置、軍事力量等硬權力,很容易導致水沖突。因而,復合體運行的動力,不一定是強勢國家的推動,也可能是弱小國家,甚至是外部勢力和團體組織努力的結果。如一些國際組織對非洲一些國際河流安全的主導等。

e.在國際河流水政治復合體內,沖突、競爭和合作關系共存,但合作占主導地位。水政治安全表現出軍事、政治、經濟、社會、環境等多領域的綜合化趨勢,但經濟安全較為突出。從國際河流水政治復合體整體來看,多數國際河流流域都存在著一定形式的安全框架,可以通過對話、協商等形式來減少摩擦。

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D993.3

A

1003 -9511(2013)04 -0036 -04

2013-03 -25 編輯:陳玉國)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2013.04.009

國家社科基金重大項目(11&ZD168)

王志堅(1975—),男,江蘇連云港人,博士,講師,主要從事國際河流法研究。