誰(shuí)是“裸官”：監(jiān)管“裸官”的首要問(wèn)題

（引言）“腳踏兩條船，身穿救生衣，隨時(shí)準(zhǔn)備棄船而逃。”這是國(guó)家行政學(xué)院研究員胡仙芝為“裸官”群體畫的一張像。

中共中央政治局常委、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)書記王岐山在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)配偶子女均已移居國(guó)（境）外的國(guó)家工作人員的管理和監(jiān)督。

“裸官”為何人人喊打

所謂“裸官”，是指那些將妻兒和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移至國(guó)（境）外，自己留在國(guó)內(nèi)的官員。

2011年，監(jiān)察部部長(zhǎng)馬馼曾透露，我國(guó)將首度登記管理“裸官”，此后每逢“兩會(huì)”，都會(huì)有記者追問(wèn)這個(gè)問(wèn)題。

“對(duì)有多少‘裸官這一數(shù)字敏感，佐證了公眾對(duì)‘裸官現(xiàn)象的焦慮。”北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明向《中國(guó)青年報(bào)》記者分析，“雖然‘裸官只是腐敗現(xiàn)象中的一種，但已值得作為重點(diǎn)反腐對(duì)象對(duì)待”。

“裸官”為何人人喊打？有網(wǎng)民以調(diào)侃筆法，總結(jié)出“裸官”的幾大危害：“‘裸官意味著資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，貪腐的查處難度顯著增加；‘裸官意味著對(duì)國(guó)家前途充滿恐懼，公共價(jià)值容易失落；‘裸官家屬隨時(shí)可能成為外國(guó)‘人質(zhì)，極易泄露國(guó)家機(jī)密；‘裸官意味著一部分國(guó)家權(quán)力，掌握在外國(guó)人家屬手中。”

“雖然‘裸官并不等于貪官，但其妻兒和財(cái)產(chǎn)已移至國(guó)（境）外，‘裸官在對(duì)待誘惑時(shí)，就會(huì)少幾分顧慮。往往就是那幾分顧慮，挽救了一個(gè)又一個(gè)已經(jīng)站在懸崖邊緣的‘衣著完整的官。”網(wǎng)民慨嘆。

在國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家看來(lái)，“裸官”一個(gè)可見(jiàn)的危害在于：由于“身在曹營(yíng)心在漢”，“裸官”在決策過(guò)程中，不是以國(guó)家利益為重，而是以個(gè)人利益為重。“瞎決策，亂決策，浪費(fèi)了大量公共資源，公共建設(shè)的效率也會(huì)大幅下降。”他告訴《中國(guó)青年報(bào)》記者。

“隨著反腐力度不斷加大，有些深藏的貪官慢慢浮出水面，然后受到懲治。‘裸官的出現(xiàn)，實(shí)際上是貪官風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)加大的表現(xiàn)。”中央黨校教授、著名反腐專家林喆表示。加強(qiáng)對(duì)“裸官”的監(jiān)管，刻不容緩。

現(xiàn)有“治裸”舉措被指力度不足

2002年，云南省省委原書記高嚴(yán)外逃澳大利亞；2003年，浙江省建設(shè)廳原副廳長(zhǎng)楊秀珠出逃美國(guó)；2008年，浙江省溫州市委常委、鹿城區(qū)委原書記楊湘洪赴法國(guó)考察時(shí)滯留不歸……東窗事發(fā)前，他們均已是“裸官”。

痛定思痛下，從中央到地方，近年在監(jiān)管“裸官”的道路上，不斷有“探路者”試圖破題。

《中國(guó)青年報(bào)》記者梳理看到，早在2009年9月，中紀(jì)委《第十七屆第四次全體會(huì)議公報(bào)》就稱，在認(rèn)真貫徹落實(shí)好《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》的基礎(chǔ)上，把住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報(bào)告內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)“裸官”的管理。

同年11月，廣東省深圳市出臺(tái)政策，規(guī)定“裸官”不得擔(dān)任黨政正職和重要部門班子成員。

2010年2月，國(guó)家監(jiān)察部和預(yù)防腐敗局聯(lián)合發(fā)布了《國(guó)家預(yù)防腐敗局2010年工作要點(diǎn)》，明確將“研究加強(qiáng)對(duì)配偶子女均已移居國(guó)（境）外的公職人員管理相關(guān)規(guī)定的具體落實(shí)辦法”。

同年5月，中央印發(fā)《關(guān)于對(duì)配偶子女均已移居國(guó)（境）外的國(guó)家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》，要求“裸官”按照干部管理權(quán)限，向組織（人事）部門書面報(bào)告配偶、子女移居國(guó)（境）外的有關(guān)情況。

2012年初，廣東省省委和湖南省湘潭市又先后發(fā)布規(guī)定，明確公職人員的配偶子女均已移居國(guó)（境）外的，原則上不擔(dān)任黨政正職和重要部門的班子成員。

2013年，廣東省東莞市再布新規(guī)，進(jìn)一步把“裸官”擋在所有正職和班子成員之外。

但上述舉措對(duì)“裸官”究竟是不是緊箍咒？受訪專家均持保留態(tài)度。

“‘裸官腐敗是現(xiàn)在廉政建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)，同時(shí)也是難點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，申報(bào)缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容、誰(shuí)是‘裸官不予公開(kāi)、申報(bào)不實(shí)卻處罰不明，令‘治裸制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上完善。”成都理工大學(xué)廉政與社會(huì)發(fā)展研究所副所長(zhǎng)肖云忠向《中國(guó)青年報(bào)》記者概括。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治國(guó)情調(diào)研組曾于2010年6月～2011年5月，專門針對(duì)“裸官”問(wèn)題，在23個(gè)省進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研報(bào)告顯示：目前，“裸官”尚不完全屬于公職人員的禁止性行為，而散見(jiàn)于各項(xiàng)規(guī)定中的“治裸”舉措，又缺乏系統(tǒng)性，更缺乏監(jiān)督管理機(jī)制和不如實(shí)申報(bào)的制裁措施，所以，很多只是“看上去很美”。

在調(diào)研報(bào)告看來(lái)，在“裸官”需要向組織申報(bào)的內(nèi)容中，其境外財(cái)產(chǎn)情況“缺席”，是一大致命傷。

“以我國(guó)現(xiàn)有公職人員的工資水平，無(wú)力贍養(yǎng)在國(guó)外定居的配偶子女，也很難負(fù)擔(dān)配偶子女在海外求學(xué)的費(fèi)用。要求申報(bào)其海外財(cái)產(chǎn)，可以對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)來(lái)源進(jìn)行監(jiān)督，預(yù)防腐敗。”報(bào)告稱。

“雖然一般規(guī)定都說(shuō)，‘裸官不如實(shí)申報(bào)，會(huì)有處罰，但幾乎所有規(guī)定都含糊其辭：什么是不如實(shí)申報(bào)？誰(shuí)負(fù)責(zé)核查？怎么核查？鑒于各機(jī)構(gòu)信息共享的程度很差，目前對(duì)不如實(shí)申報(bào)的情況很難核實(shí)，給予什么處罰，也就可以不了了之。實(shí)踐中，也很少見(jiàn)到相關(guān)人員未如實(shí)申報(bào)而受到處罰的案例。”調(diào)研報(bào)告稱。

調(diào)研認(rèn)為，當(dāng)前限制和制裁“裸官”的措施，亦軟弱乏力。

誰(shuí)是“裸官”，應(yīng)予適度公開(kāi)

在任建明教授看來(lái)，無(wú)論現(xiàn)有規(guī)定給“裸官”套上了何種枷鎖，弄清誰(shuí)是“裸官”，是加強(qiáng)監(jiān)管的第一步。但這一步卻很可能因上述“漏洞”，而形同虛設(shè)。

“誰(shuí)是‘裸官靠申報(bào)，是否如實(shí)靠自覺(jué)，加強(qiáng)監(jiān)督靠?jī)?nèi)部”，有網(wǎng)民總結(jié)一些“裸官”得以潛伏的原因。

社科院法學(xué)研究所法治國(guó)情調(diào)研組在報(bào)告中一針見(jiàn)血地指出，現(xiàn)有“治裸”規(guī)定的最大問(wèn)題，在于其“內(nèi)部式而非外向型”的監(jiān)管方式。

“大多數(shù)監(jiān)管‘裸官的文件都規(guī)定，公職人員應(yīng)向本單位主管部門申報(bào)本人、子女與外國(guó)人通婚以及配偶子女出國(guó)（境）定居的情況，但一般都是規(guī)定向本級(jí)人事組織部門報(bào)告。有的規(guī)定要求，對(duì)報(bào)告的內(nèi)容一般應(yīng)予保密，組織認(rèn)為應(yīng)予公開(kāi)或本人要求予以公開(kāi)的，可采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。大多數(shù)規(guī)定都未明示，申報(bào)內(nèi)容是否應(yīng)對(duì)外公開(kāi)。”

報(bào)告稱：“這導(dǎo)致一些治理‘裸官的政策，僅是書面報(bào)告有關(guān)情況。此舉雖加強(qiáng)了上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，卻未涉及外部（民眾）對(duì)內(nèi)部（官員）的監(jiān)督，使申報(bào)失去了最重要的監(jiān)督途徑。”

監(jiān)管“裸官”，怎樣才不致流于空談？

在肖云忠教授看來(lái)，官員群體內(nèi)部掌握誰(shuí)是“裸官”，容易出現(xiàn)官官相護(hù)的狀況。任建明教授提出：“對(duì)‘裸官的有關(guān)情況，公眾有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以公開(kāi)機(jī)制引入公眾和媒體監(jiān)督，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、減少‘裸官貪腐的可能性。”

有網(wǎng)民提出，“父母、子女、配偶任何一方有外國(guó)籍的，都不得入公職，已任公職的應(yīng)一律停職。”但在林喆教授看來(lái)，全球化時(shí)代里，官員的配偶、子女也享有遷徙權(quán)，談“裸”色變，沒(méi)有必要。

“嚴(yán)格地說(shuō)，‘裸官有三種類型。”林喆向媒體分析：第一類是自己到國(guó)外留學(xué)，把配偶和子女都帶到國(guó)外，最后自己學(xué)成回國(guó)擔(dān)任公職，但配偶和子女仍留在國(guó)外的；第二類是自己做官時(shí)，正好配偶有機(jī)會(huì)海外工作，或者深造等造成了事實(shí)上的夫妻兩地分居的；第三類才是一般公眾眼中的“貪腐預(yù)備隊(duì)”成員。“我們最該警惕的是第三種人。”

社科院調(diào)研報(bào)告也認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)層面，要將“裸官”明確規(guī)定為禁止性行為，有一定難度。但未來(lái)可考慮制定統(tǒng)一、可操作的高位階公職人員行為準(zhǔn)則，在其中辟專章，規(guī)制“裸官”行為。

如何規(guī)制？報(bào)告建議，首先應(yīng)建立公職人員配偶子女移居境外的年度公開(kāi)制度，并對(duì)這部分“裸官”建立預(yù)警檔案，知曉其動(dòng)態(tài)。其次，公開(kāi)“裸官”在境外的財(cái)產(chǎn)，亦應(yīng)在日程之中。“由于技術(shù)原因，國(guó)家現(xiàn)在還無(wú)法對(duì)公職人員的境外財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)控，這也使治理‘裸官成為我國(guó)反腐斗爭(zhēng)中最薄弱的環(huán)節(jié)。”報(bào)告稱。

“‘裸官未必是貪官，但應(yīng)預(yù)防在先，在其‘裸官階段，即設(shè)立監(jiān)督環(huán)節(jié)，防止他們變成貪官，一跑了之。”林喆教授建議。她的看法，與調(diào)研報(bào)告提出的三項(xiàng)具體“治裸”舉措不謀而合。

報(bào)告寫道：第一，凡要害部門現(xiàn)職司局級(jí)公職人員的配偶和子女移居國(guó)（境）外的，該公職人員應(yīng)退出要害崗位；第二，所有處級(jí)以上公職人員配偶及子女獲得外國(guó)國(guó)籍或者獲得外國(guó)永久居留權(quán)的情況，均應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)或允許公眾查閱；第三，加強(qiáng)對(duì)資金流動(dòng)狀況的監(jiān)測(cè)，是掌握“裸官”動(dòng)態(tài)的重要手段。轉(zhuǎn)移至國(guó)（境）外的非法資產(chǎn)，是“裸官”賴以生存的基礎(chǔ)，要掐斷其非法資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移渠道，釜底抽薪。

林喆也認(rèn)為，建立某種回避制度，是約束“裸官”的好辦法。“比如，不宜將重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目交于‘裸官之手，不要讓他分管重大項(xiàng)目，或者是社保基金，減少其貪腐后外逃的概率。”

林喆還認(rèn)為，“裸官”出逃前是有跡象的，紀(jì)委和銀行應(yīng)開(kāi)展合作，加強(qiáng)對(duì)“裸官”及其親屬資金流的監(jiān)管，也可以有效阻止“裸官”外逃。

（摘自《中國(guó)青年報(bào)》 本文作者：王夢(mèng)婕 等）