受人口流動影響的兒童問題及對策

吳麗麗

隨著市場經濟的發展和城鎮化進程的加快，我國正經歷著人類歷史上和平時期規模最大的人口遷移流動。人口流動對社會生活的各個領域產生了全面、深刻的影響，其中兒童是受其影響最為突出的群體之一。人口流動帶來的兒童保護問題已成為中國兒童保護工作面臨的重要課題。充分認識全面加強流動兒童與留守兒童工作的重要性，準確把握流動兒童和留守兒童生存與發展狀況，厘清這些兒童面臨的問題，并探討解決方法，具有十分重要的意義。

一、黨中央、國務院高度重視受人口流動影響的兒童問題

為解決農民工子女的權利保護問題，近年來國家有關部門出臺了一系列政策措施。2003年國務院辦公廳下發的《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，明確要求把農民工及其所攜家屬的子女教育、婦幼保健等列入各有關部門和社區的管理責任范圍。同年，國務院辦公廳轉發了教育部等部門《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，確立了進城務工就業農民子女義務教育工作的原則。2006年國務院下發了《關于解決農民工問題的若干意見》，提出將農民工納入城市公共服務體系，保障農民工子女平等接受義務教育。同年，新修訂的《義務教育法》對流動兒童接受義務教育問題作出了明確規定。2008年黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，要求加強農民工權益保護，逐步實現農民工勞動報酬、子女就學等與城鎮居民享有同等待遇。

這些方針政策的貫徹實施，對于保障農民工子女的合法權益，維護社會和諧穩定，起到了積極的指導和促進作用。

二、受人口流動影響的兒童問題的解決已經取得一定成績

在國務院婦女兒童工作委員會辦公室的組織、領導、協調下，各部門、各地區以及各大專院校、群眾組織開展了一系列卓有成效的工作和活動，在解決流動兒童、留守兒童相關問題上，取得了重要突破。

在解決流動兒童問題上，從完善政策、創新制度著手，通過建立跨部門的工作機制，制定和實施跨部門行動計劃，建立和完善流動人口的管理機制，實行16周歲以下流動兒童登記管理制度，嘗試流入地與流出地互相溝通銜接的解決途徑，開展全方位、多層次的新市民宣傳培訓，建立以社區為依托的面向流動人口家庭的管理和服務網絡，拓展基層社區流動人口管理和服務功能等措施，初步探索出一套保護流動兒童權利的新模式。

在解決留守兒童問題上，通過建立留守兒童檔案，設立農村留守兒童服務機構，開展留守兒童家庭教育指導培訓，開通留守兒童“親情熱線”，組織志愿者與留守兒童結隊幫扶等活動構建了在政府領導下，學校、家庭、社區共同參與的綜合性支持網絡。國務院婦兒工委辦公室還與聯合國兒童基金會合作，實施了“受人口流動影響的兒童”項目。在江蘇、河北、北京、四川、江西、安徽等省（市）的8個市、縣（區）建立試點，在試點地區的積極探索取得了明顯的成效，積累了有益的經驗。

三、受人口流動影響的兒童目前仍存在的主要問題

農民工子女這一群體既包括流動兒童也包括留守兒童。盡管流動兒童和留守兒童所處的環境截然不同，但都面臨著發展和權利保護等諸多問題。

流動兒童存在的主要問題有：一是16歲以下流動兒童不辦暫住證，沒有納入城市人口登記和管理體系，成為“看得見、數不清”的群體，不利于對他們的保護和管理。二是就學仍存在一定障礙。盡管國家在2003年就明確了農民工子女義務教育工作“以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主”的政策，其后又多次強調義務教育階段農民工子女與城市學生享受同等待遇的政策，但由于種種原因，一些流入地的公辦學校仍不能滿足流動兒童的就學需求。三是健康狀況亟待改善。流動兒童的計劃免疫接種率明顯偏低，貧血、佝僂病、營養不良等疾病的患病率都顯著高于所在地戶籍兒童。

留守兒童存在的主要問題有：一是由于父母監護缺位，致使一些留守兒童存在營養不良、學習習慣不良、成績欠佳等問題。二是由于親情缺失，使得一些留守兒童心理和情感的發展受到負面影響，容易造成情感冷漠、內心封閉、缺乏自信、不相信他人等性格缺陷和心理障礙。留守兒童總體心理健康水平低于非留守兒童，且留守兒童在情緒、人格、行為、人際關系和認知發展等方面均存在不同程度問題。其中是否雙親打工、親子分離年齡、外出打工時間以及親子聯系頻次是影響留守兒童心理健康的主要因素。三是留守兒童的安全面臨較多問題，容易成為被侵害的對象。

四、解決受人口流動影響兒童問題的對策建議

人口流動帶來的兒童問題涉及、教育、衛生、法律等諸多領域和政府部門，是一個復雜的系統工程，需要不斷探索新方法、新模式，把解決受人口流動影響的兒童問題落到實處。

1.正確認識受人口流動影響的兒童問題

流動兒童、留守兒童是農民工問題的具體化，只有農民工的問題全面解決了，城鄉二元化消除了，流動兒童和留守兒童的問題才會真正解決。農民工子女的權利保護涉及“三農”、教育、戶籍制度、社會保障等多個層面，要努力創設一種公平、公正對待農民工及其子女的政策環境和社會氛圍。我國長期以來形成的城鄉二元化的戶籍制度，很難消除對農民工子女與戶籍兒童的區別對待，要從根本上解決農民工子女的問題，就應當逐步將流動人口納入當地經濟、社會發展規劃和管理之中，建立以常住人口為服務對象的管理模式和適應市場經濟體制的新型社會資源配置方式。

兒童利益最大化的原則應當成為各項政策制定和工作開展的基本原則，不能因為追求效益和效率而犧牲孩子們的利益。在制定和實施農民工子女教育政策時，應該本著以人為本、以農民工子女受教育權利為首要價值選擇的原則，不能因為追求理想化的教育公平而妨害了城市教育的正常發展。

隨著經濟的發展，人口流動會發生變化，流動兒童和留守兒童也會相互轉化，因此在解決受人口流動影響的兒童問題時，必須把流動兒童和留守兒童作為一體兩面通盤考慮。

2.準確把握受人口流動影響的兒童的基本狀況

流動兒童和留守兒童規模巨大，增長迅速，并存在進一步增長的趨勢，這個基本判斷要作為政策制定，開展工作的基本前提。

流動兒童、留守兒童不是同質總體，而是存在巨大的內部差異，要有針對性地對重點人群開展工作。當前要特別重視學齡前流動和留守兒童、大齡流動兒童和留守兒童以及留守女童群體，重點關注這些群體的不同需求，這也是解決受人口流動影響的兒童問題的關鍵。

為了準確掌握受人口流動影響兒童的基本信息，解決“看得見、數不清”的問題，必須盡快建立流動兒童和留守兒童登記管理制度。目前，中山、無錫、石家莊、北京等地已將16歲以下流動兒童納入登記管理系統，為流動兒童管理與服務提供了基礎信息平臺，此類經驗應在全國進一步推廣。建議設計以戶籍資料為基礎、教育部門為主、計生部門配合“三位一體”的留守兒童與流動兒童登記體系，建立關于留守兒童與流動兒童的調查的長效機制；建議國家有關部門對流動兒童、留守兒童概念的內涵和外延進行科學界定，以便在研究和相關工作的開展中具有統一的話語體系。

3.建立健全相關政策法規

近年來，相關政策法規的不斷出臺，體現了國家、社會對流動兒童和留守兒童問題的重視，也推動了受人口流動影響的兒童問題的解決。但在制度和政策層面也還存在問題，亟待解決。

一是相關的制度、政策已經出臺，但基層落實不到位。比如農民工子女義務教育工作“以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主”的政策出臺已久，但由于種種原因，一些流入地的公辦學校仍不能滿足流動兒童的就學需求。在解決“流動兒童”接受義務教育過程中，需要將“流動兒童”的教育規劃布局、教育經費保障、同等入學政策統籌予以考慮；在解決“流動兒童”接受初中后教育過程中，需要將滿足他們接受普通高中和接受中等職業教育的兩種需求統籌予以考慮；在解決“流動兒童”接受義務教育和初中后教育過程中，需要將戶籍所在地和非戶籍所在地政府的責任和義務統籌予以考慮。

二是現有的制度、政策存在不足，需要修改完善。比如民辦教育機構的設置標準問題。雖然大多數農民工子女進入了公辦學校學習，但是仍有一定數量的農民工子女是在各類民辦的農民工子弟學校就讀。這類學校由于辦學條件達不到地方教育部門規定的學校設立標準，大多數處于非法辦學的狀態。在目前我國區域發展不平衡的情況下，因地制宜制定出農民工子女學校設置的標準，是解決好農民工子女教育問題的關鍵。建議國家出臺農民工簡易學校設置標準的指導性意見，在達到安全、衛生、師資等基本標準的前提下，適當放寬面積、設備等條件。

三是政策缺位。比如目前在全國層面尚未形成流動兒童的醫療保障體系，流動兒童缺乏基本的醫療保障。目前只有局部地區在進行相關試點工作，比如上海市農業戶籍流動兒童醫療保障體系，主要包括戶籍所在地參與的新型農村合作醫療和上海市中小學生、嬰幼兒住院醫療互助基金。深圳市出臺的《深圳市少年兒童住院及大病門診醫療保險試行辦法》，首次將外來務工子女納入參保范圍，為全國醫療制度改革，特別是受人口流動影響的兒童醫療保障問題的解決提供了借鑒與參考。

4.處理好社會和家庭的關系問題

在改善流動兒童與留守兒童教育環境的工作中，政府與社會責無旁貸。解決農民工子女問題是一項系統工程，涉及到規劃、教育、衛生、公安、計生、農業、社會保障、司法、民政、財政、婦聯等多個部門。因此，應建立政府牽頭、部門參與、社會各界共同支持，齊抓共管的工作模式，形成各部門聯動的工作機制。同時是還要建立社會、學校、家庭一體化的面向農民工家庭及其子女的社區管理和服務體系。目前的兒童保護工作機構分散，職責劃分不清，建議成立專門的兒童保護部門。

長期以來在有關流動兒童和留守兒童的政策制定、制度建設中缺乏家庭視角，忽視了家庭作用的發揮，應予以改善。在流動兒童、留守兒童問題上，尤其后者，要更加重視家庭的功能，充分發揮其作用。兒童的心理問題與家庭的功能性受損緊密相關，我們需要關愛的不僅僅是成長中的兒童，也應該關愛家庭。親情的缺失和家庭的缺失使部分留守兒童出現行為偏差，要進一步完善家庭教育功能，強化社區家長學校辦學功能，擴展留守兒童家長學校的內容。有必要通過家庭社會工作、兒童社會工作等方式和內容協助農村留守家庭完善包括態度、行為、觀念在內的親子關系。解決留守兒童教育問題需要政府、學校、家庭和社會等多方面的協調合作，共同構筑起面向“留守兒童”一整套完備的社會化服務體系。

5.積極推廣成熟經驗

在解決受人口流動影響的兒童問題方面，江蘇主要有四種作法：一是將流動和留守兒童的保護置于立法議程；二是對流動和留守兒童的保護強化政府主導；三是為流動和留守兒童平等享有資源提供物質保障；四是構建保護流動和留守兒童權益的立體框架。

廣東省保障流動兒童權益的主要措施有：一是探索建立了流動人口綜合管理服務機制、流動婦女兒童法律維護機制和流浪乞討婦女兒童社會救助制度，“政府領導、部門參與、保障有力、綜合治理”的工作格局基本形成；二是維護流動兒童接受義務教育權益，堅持依法治教，規范服務管理，堅持“兩個為主”，落實政府責任，大力扶持和規范民辦學校發展，為流動兒童創造良好的學習環境；三是加強流動兒童衛生保健服務工作，保障流動婦女兒童享有同等衛生服務；四是嚴厲打擊侵害流動婦女兒童人身合法權利的違法犯罪活動。

湖北省婦兒工委辦公室聯合省發改委，開展了農村留守兒童服務中心試點項目建設。四年來，已安排項目引導資金660萬元，在全省18個鄉鎮開展了試點項目建設，2009年又安排項目資金390萬元新建13個項目試點，推動政府投入，創建農村留守兒童服務中心，為留守兒童營造溫馨家園，較好地解決了他們生活托管、學業輔導、親情關懷、安全保障等問題，被譽為民心工程。

北京市婦兒工委辦公室在國務院婦兒工委、聯合國兒基會的支持指導下，開展了“16歲以下流動兒童登記”項目，建立流動兒童登記制度，為流動兒童提供服務。

由勞動力流動而引起的兒童問題并非中國特有，該現象普遍見于發展中國家，且在南亞、東南亞、南美等擁有大量國際、國內流動人口的地區更為突出，我們還要重視對國際經驗、理論的引進、借鑒、消化和吸收。

（作者單位：中國青年政治學院社會工作學院）