我國征信市場監管的現狀及對策

張大龍

我國征信業起步于20世紀80年代末，隨著經濟的發展，社會對征信的需求日益加大。尤其是近幾年來，隨著計算機技術的發展、信用信息在社會經濟生活中的應用和我國社會信用體系建設的全面推進，征信引起了社會各界的高度關注，作為新型服務行業的征信業呈現出快速發展的態勢，社會對征信的監管要求也越來越緊迫。當前我國的征信市場監管工作尚還處在起步階段，對市場監管仍然存在諸多困難和問題。深入研究分析我國征信市場監管的現狀和借鑒國外監管模式對我國實施有效的征信市場監管有著重要的意義和作用。

一、我國征信市場監管的現狀

目前，我國比較健全的征信系統是銀行信貸征信系統，其監管單位是中國人民銀行，主要職責包括：一是積極配合有關部門推動了醞釀十年的《征信業管理條例》正式出爐，使征信工作有法可依，有章可循。二是制定發布《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》，保障個人信用信息的安全和合法使用，防范和降低商業銀行信用風險。三是落實《物權法》賦予人民銀行征信中心承擔應收賬款質押登記的職責，制定發布《應收賬款質押登記辦法》。四是制定發布了《關于在銀行間債券市場發行債券信用評級有關事項的公告》、《關于加強銀行問債券市場信用評級作業管理的通知》、《信用評級指導意見》、《信貸市場和銀行問債券市場信用評級規范》等一系列公告和規范性文件，規范銀行間債券市場和信貸市場信用評級活動。

2006年全國統一的企業和個人信貸信用信息基礎數據庫正式建成，并實現全國聯網運行；該數據庫已經與所有商業銀行、政策性銀行、農村信用合作社及其他金融機構連接，同時還與公安部的人口數據庫聯網，實現了個人身份信息真實性在線核查。截至2012年底，企業和個人征信系統接入機構分別達到639家和617家，為1800多萬戶企業和其他組織及8億多自然人建立了信用檔案。企業和個人征信系統提供的信用報告，正逐漸成為以信貸信息為核心，全面反映企業和個人借債還錢、遵守合同及遵紀守法狀況的“經濟身份證”。

除了銀行信貸征信系統外，我國從事信用登記、信用評級、信用咨詢、信用調查、信用評分業務的社會征信機構有200家左右。從規模上看，盡管有大公國際、中誠信、聯合信用等注冊資本上千萬元，從業人員200多人的較大社會征信機構，但大多數社會征信機構目前從業人員不過數十人，人員素質良莠不齊，對信用評級技術的研究還不成熟，有關信用評級的研究文獻較少，信用評級專業人才供給有限，加之征信數據不完備等客觀困難，使得征信公司的評級工作開展較為緩慢。這些問題很大部分源于對征信業發展缺乏統一規劃和監管，主要表現為：

1.社會法律法規建設滯后。目前我國的法制建設逐步走向成熟，各種法律法規隨著社會發展和經濟建設需要應運而生，但征信立法工作仍然相當滯后，盡管在《民法通則》、《合同法》和《反不正當競爭法》中規定了誠信守法的法律原則，在《刑法》規定了詐騙等犯罪行為的處罰，但缺少與信用制度直接相關的立法。不僅如此，在政府開放必要的企業和個人資信信息和數據方面，界定政府信息數據的開放與保護國家秘密的關系、企業信用數據的開放與保護商業秘密的關系、個人信用數據的開放與保護個人隱私的關系方面等也沒有明確的法律制度和規定，征信數據的收集和應用十分困難。對于現有的信用中介、評級公司等征信企業尚無完備的法律和行業規范約束，對其經營行為，也還沒有促使其發展的制度框架，使征信市場的監管一直處于法律指導不夠或者法律指導嚴重缺乏的工作狀態，監管的約束力大大減弱。

2.征信監管主體各自為政。這里的主體是指由誰來對征信體系進行監管。目前我國對征信體系的監管至少有六個部門主體，包括人民銀行、發改委、工商局、稅務局、證監會等。以資信評級機構為例，目前資信評級機構在從事不同業務時，歸口管理部門也不盡相同，如國家發改委負責企業債券發行的評級管理工作；中國人民銀行負責銀行間債券市場和信貸市場的信用評級管理工作；證監會負責上市公司可轉換債券的信用評級管理工作？這些部門的監管的依據不同，管理要求不一，給評級機構增加了不必要的管理成本。同時，由于在責任追究方面并沒有統一負責的監管機構，被征信人的權益也往往難以得到保障。

3.行政監管措施不到位。行政監管的主要內容，一是市場準入。按照十六屆三中全會提出的“特許經營，商業運作”的原則，征信機構必須達到一定標準，具備一定資質。二是征信業務規范。監管機構必須對征信機構執行征信法規情況和規范運營情況等進行有效監管。目前我國對征信機構進行監管的部門盡管很多，然而，監管的措施相對有限，行政監管的主要內容無法實現。比如，在征信業務規范的監管方面，我國還沒有出臺征信機構的從業人員執業資格、執業技術準則、行業標準等方面的規范性管理規定。資信評級機構的從業人員執業資格、執業技術準則等方面至今沒有出臺任何規范性的管理規定。由此可見，由于我國對征信業進行行政監管的法律規范依據不足，各監管部門對該行業的行政監管也相對較弱。

4.征信監管客體界定不清。從理論上說征信監管客體可以分為三個方面：征信機構、征信業務和征信市場，其中征信機構應是征信監管的重點。我國目前并還沒有明確規定，什么樣的社會中介機構可以從事征信業務以及征信業務的市場準入條件和準入機制。就目前情況看，從事征信業務的機構大致有：其一，政府行政部門直接從事信息的收集、歸類和查詢服務，如人民銀行建立的銀行信貸登記咨詢系統；其二，由政府主管部門派生或隸屬的“三產”類中介機構，其征信業務直接依賴于政府主管部門的行業指令；其三，其他類咨詢公司和中介機構兼營的征信業務，如會計師事務所、證券投資咨詢公司等；其四，獨立的專業從事征信業務的社會中介機構，如資信評估公司等。從嚴格意義上說，征信監管的客體應當是第四類的社會中介機構。然而在我國，從事征信業務的不僅僅是這類中介機構，對這類中介結構的監管尚還不能覆蓋全部征信市場。

5.征信行業壟斷現象嚴重。在基層其突出表現在資產評估行業。資產評估收費是按照資產評估價值的一定比例收費，相對與擔保行業來說屬于利潤豐厚的行業，在眾多有資質開展該項業務的機構中形成了激烈的競爭。諸多行政事業機構，利用自己手中的權力加大對市場的割據，形成較為嚴重的不公平競爭。目前有資質對各類資產進行評估的行政事業單位有土地、房產、工商、物價、車管等，他們利用自己的行業優勢對行業內的資產評估形成壟斷，而具有同樣資質的咨詢公司、會計事務所等社會評估機構由于評估結果尚還不能得到相關部門承認，業務很難開展，行業壟斷帶來的競爭行為很不規范。在監管主體各自為政的情況下，征信市場監管也很難達到公正合理的要求。

6.征信行業缺乏自律機制。征信機構的行業自律至關重要，作為獨立第三方的征信機構長遠存在與發展的基礎是征信機構的公信力。從國際社會看，各征信國家均成立了行業協會，如美國的信用管理協會和信用報告協會等，這些行業協會在整個國家信用體系的建設過程中起到了極大的作用。而我國目前的情況是征信業受發展情況等制約，至今還沒有行業協會。盡管目前存在中華資信評估聯席會、中國信息協會信用專業委員會、各地的資信評估機構總經理聯席會等組織，然而，無論規模、影響都較小，尚不能起到行業協會的作用。由此可見，我國的征信行業自律機制并未形成，行業內的交流、人員的教育培訓、行業執業技術標準和執業規范的制訂等都不能提上議事日程，制約了征信業的規范發展。

二、國外征信業監管模式的選擇

由于征信數據及其處理結果在某種程度上比較敏感，所以，不論哪一國政府對征信行業都要進行監管，然而各國對監管體系的選擇卻有很大的區別。目前國際上主要存在以下幾種監管模式：

1.美國模式——以征信公司商業運作為基礎的征信業監管模式。美國、巴西、秘魯、哥倫比亞等國家屬于這種“美國式”的監管模式。這一模式的實質表現為政府對征信行業的監管主要體現在制定和細化征信法律法規方面，行政監管手段相對弱化。它的主要特征是政府不對征信行業實施任何準營許可，征信業實行完全的自由準入制，征信機構的生存與發展完全取決于市場的需求。在這種模式下，政府必須具備比較完善的征信業法律體系，征信活動的全部過程均被納入法律軌道，征信機構只需依法開展征信業務即可。同時，為形成相互制約機制，這些國家往往會由兩個或兩個以上的政府機構對征信行業實行監管，監管部門主要是在信用監督和執法方面發揮作用。

2.歐洲模式——以中央銀行建立征信系統為基礎的征信業監管模式。這種模式以比利時、德國、法國等歐洲國家為代表。與美國相同，歐洲經濟發達國家也非常重視征信立法工作，但完善的法律并不能取代監管機構對征信機構嚴格的行政監管？按照法律規定，歐洲國家成立征信公司必須向國家數據保護機構登記？同時，由于中央銀行建立中央信貸登記系統，有關信息的搜集與使用等方面的管理制度也由中央銀行提供并執行，所以對征信機構的監管通常由中央銀行承擔。

3.政府驅動型”監管模式——以政府為主導建立的征信業監管模式。一些發展中國家屬于這種“政府驅動型”的發展模式。這一模式的實質表現為政府不僅是征信市場的監管者，而且是促進該國征信行業發展的直接推動力。它的主要特征是政府監管部門對資信評級機構和評級業務的推動及有效監管是評級業務發展的主要動力之一。在該模式下，國家一般會對評級機構的市場準入、資格認定以及評級業務范圍的核準等作出明確的規定，而且有的國家的監管機構還直接參與發起設立評級機構。但這種模式容易產生一些副作用，譬如這些國家征信機構的生命可能會由政府所左右，而不是由市場來決定等。

三、借鑒國外監管模式，完善我國征信業監管體系的對策

（一）借鑒國外監管模式應遵循的原則

我國在選擇對征信業監管模式時應遵循以下幾項原則：一是有效性原則。我國在選擇征信業監管模式時，要充分考慮我國征信行業的發展現狀，監管模式要適合我國國情，能夠對我國的征信機構進行有效監管。二是低成本原則。對征信機構監管的成本控制。因為監管的高成本最終是要分攤到征信機構身上，不利于我國征信業的長遠發展。三是可操作原則。即強調我國選擇的監管模式要有明確的程序設計，要做到在監管中有章可循、有法可依。在堅持上述幾項原則的基礎上，借鑒國際經驗對探索建立適合我國國情的監管體系具有重要意義。

（二）完善我國征信業監管體系的建議

1.加快征信立法步伐，提供監管的法律依據。征信業的監管法規調整對象是征信機構和全社會的征信活動。主要內容應當包括規范征信機構資格、市場準入、從業范圍以及高級管理人員任職資格；規范信用信息的采集、加工、披露和使用；規范被征信人權益保護，異議信用信息的核查、處理；規范征信監督管理部門的職責、監管方式和有關機構的法律責任及違規處罰等。考慮到征信立法過程較長，為盡快規范和促進我國征信行業的發展，可由國務院先行組織相關部門統一協調，統一出臺一些暫行性行業指導規范，避免不同地方不同部門各行其是，妨礙全國統一市場的形成？借鑒國外現成的征信法律，下一步我國的征信立法的重點將放在以下幾個方面：首先將制定界定數據開放范圍的法律和法規，包括必須開放那些數據，以及對不依法開放數據的機構如何懲罰；其次，將出臺關于界定數據保密范圍的法律和法規，即在強制性公開大部分征信數據源的同時，確定必須保密的部門，以及確定征信數據經營和傳播的方式。同時，還將制定關于政府部門、企業和公民必須依法提供真實數據的法律和法規，并設置嚴懲提供虛假信息和數據行為人的條款。此外，還將修改現行法律法規中與征信立法相沖突的地方。比如，《保密法》、《商業銀行法》、《合同法》、《貸款通則》等？修改后的法律應明確規定，何種數據可以向社會開放、開放的方式、數據處理和傳播的方式、范圍以及時限，等等，為征信活動和征信監管提供參考依據。

2.打破行業壟斷，推動征信標準化建設。依托人民銀行企業和個人征信系統，加快統一的信用信息數據庫建設，打破各行業壟斷，防止各地重復或交叉建設，做好征信業務基礎工作。人民銀行繼續從信貸征信入手，以金融機構的資信調查、資信評估和信用擔保為切入點，對從事此類服務的征信機構的市場管理和資信業務標準化制定工作，通過推動征信標準化建設，助推統一的信用信息數據庫建設。

3.加強行業管理，提高規避風險能力。在完善監督管理手段時，要注重建立和充分發揮行業協會的作用，以增強中介行業的自律機制，并與法律、法規的逐步完善結合起來。加快制定與建立中介行業內的人員信息交流、教育培訓、行業執業技術標準和執業規范。各級行業協會應加強對土地、房地產評估等基層中介機構的行為管理，切實規范中介機構的經營行為，加強監督管理，以有效規避中介人員執業的技術風險、道德風險，確保中介機構之間的有序競爭，從而進一步促進征信業規范有序地發展。

4.統一監管機構，實施有效監管。考慮到我國要在短期內建成比較完善的征信體系，應選擇單一監管模式，明確由一個監管機構對征信業進行集中監管。監管機構可以新設立也可以在現有的監管部門中指定？但無論是新設立還是指定，需把握和解決四個關鍵問題：一是監管部門的法律授權和權限界定問題。從理論上講，征信涉及全體公民的基本民事權利，屬于法律調整的范疇。若沒有高層級法律法規的授權，地方政府、各部門必定會各自為政，獨立監管，公民面臨的權利和義務也就會各不相同，違反“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的憲法規定。從全國征信監管實踐工作來看，目前中國人民銀行是被國務院唯一明確授權具有監管職責的部門，但并沒有從法律上對中國人民銀行授權，所以，中國人民銀行在征信管理工作中面臨無法依法行政的尷尬局面，嚴重制約和影響征信管理職責的履行。要實施有效行政監管，必須從法律層面對監管部門授權，并明確界定權限范圍。二是單一監管不能離開相關部門的配合。征信數據分散，行業協調和數據集中等都離不開相關部門的支持。三是監管部門必須做好職能定位，設計好監管運行機制，制定規范的管理制度，做到既能在征信體系建設中發揮最大的作用，又不過分干預征信機構在市場中的自主行為。四是監管方式問題。在法律法規出臺前，行政手段仍然是主要的征信業監管方式。監管機構要根據十六屆三中全會提出的“特許經營、商業運作”的原則，確定征信機構及其從業人員的準入資質；積極制訂市場規則，維護平等競爭秩序；加強業務規范管理，對征信機構提供虛假信息、以級定價，侵犯商業秘密和個人隱私等多種行為進行嚴格查處。

5.推動征信服務機構發展，規范統一征信市場監管標準。一是政府引導征信市場需求。為推動征信市場的發展，建立政府應對征信機構給予積極的指導和扶持，積極推動在項目審批、人才聘用、資質認證等工作中，推廣使用信用報告等征信產品，拓寬征信產品應用領域，擴大對征信產品的市場需求，推動征信機構的發展。二是規范統一征信市場監管標準。建議提高征信機構準入門檻，并從資質條件、從業人員資格、內部管理制度等方面提高標準，加強審核，促進征信機構整體服務水平的提升，鼓勵在全國范圍內形成幾個影響力較大的征信機構。通過逐步規范征信機構，建立統一規范的征信市場監管標準。

6.提高人員素質，切實規范中介行為。規范發展中介業務應以執業技術為基礎，以道德為支撐。中介業務涉及的知識范圍廣泛，執業人員需熟練掌握《憲法》、《專利法》、《商標法》、《破產法》等法律知識以及國有資產管理、外資企業管理、產業政策等各類動態知識，從業的要求較高。各行業協會、上級主管部門應定期不定期地開展對執業人員的培訓和學習活動，加強對注冊會計師、評估師等的后續教育，同時注重執業人員的思想道德教育，從而進一步提高執業人員的業務素質和道德水平，切實規范中介行為，規避業務風險、道德風險和誠信風險。

（作者單位：中國人民銀行鹽城市中心支行）