河北省被征地農民養老保險制度與“新農保”制度銜接研究

李佳 陳世金

根據2010年《河北省政府關于加快城市化進程的實施意見》的目標，到2020年，河北省的城市化將由現在的45%提高到64%左右，年均增長1.9%，屆時，城市人口將由現在的1655萬人達到3760萬人，城市人口年均增長超過200萬人。其中，大部分將可能是由于政府征用農村集體所有的土地而被迫變為被征地農民，他們失去的不僅僅是土地本身，更可能是失去了傳統農村老年的基本生活保障。面對日益增多的被征地農民，如何解決其養老保障問題成為河北省各級政府工作的重中之重。2005年1月，河北省人民政府下發《關于建立被征地農民養老保險制度意見的通知》[冀政函（2005）15]（以下簡稱指導意見）文件，要求各地市建立適合當地發展的被征地農民的養老保險制度，維護被征地農民的合法權益。因此，隨著“新農保”政策的全面實施，新農保體系將面臨一系列與農村社會保障制度的銜接問題。根據新農保要覆蓋失地農民的指導思想，兩種制度的銜接成為完善新農保制度過程的一大難題。

一、被征地農民養老保險制度與“新農保”制度銜接的基礎

1.參保范圍的銜接

《指導意見》對被征地農民做了具體界定，指由當地國土資源部門統一征地，根據《中華人民共和國農村土地承包法》的有關規定，被征地時享有第二輪土地承包權，被征地后人均農業用地不足以維持基本生活的農民納入保障范圍。同時規定年滿16周歲-60周歲、未參加城鎮企業職工基本養老保險的被征地農民才能參保。這正好從屬于新農保的參保范圍，二者在參保范圍上存在著一定的交叉。

2.籌資模式的銜接

被征地農民養老保險基金由個人繳費、集體補助和政府補貼三方構成（詳見圖1）。新農保基金同樣是以個人、集體、政府三方籌資的模式構成，分為五個繳費檔次：100元、200元、300元、400元和500元/年，因此，從籌資模式上兩種制度是可以完全重合的。但是，由于兩種制度的分檔繳費的額度標準和政府、集體資助標準不同，直接造成在養老待遇上存在一定差異，這將是被征地農民養老保險制度和新農保對接中的一大隱性障礙。被征地農民的繳費水平明顯高于新農保制度，將不利于被征地農民向新農保制度的轉換。

3.基金運行模式的銜接

兩種制度均采用完全積累的個人賬戶和社會統籌相結合的模式，將個人繳費、集體補助部分記入個人賬戶，將政府補貼部分作為社會統籌賬戶建立養老保險風險基金。兩種制度的參保者享受的養老金應按照基金籌集比例從個人賬戶和統籌賬戶中支付。這種基金的運行模式，實行實賬管理，政府、集體、個人三方責任清楚明了，養老金計算辦法簡單，農民可以了解到自己的賬戶情況，看得見、摸得著，符合農民的思維方式，農民容易理解和接受。相同的基金運行模式和運作模式，有利于兩種養老保險制度的互相貫通和轉移。

4.養老金待遇的銜接

根據《指導意見》，按規定繳足養老保險費的被征地農民，男滿60周歲、女滿55周歲后，從次月起按月享受養老保險待遇。參保繳費時尚未達到男滿60周歲、女滿55周歲的人員，年齡每相差一歲，達到領取年齡時，養老金領取標準增加2.5%。養老金由農村社會養老保險經辦機構負責通過郵局、銀行等社會化發放渠道及時足額發給參保者本人。參保人從本地遷往外地，可根據本人意愿將養老保險關系留在本地，到達男滿60周歲、女滿55周歲后直接領取養老金。也可根據本人意愿退出被征地農民養老保險。

新農保中，養老金待遇領取條件是已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費；距領取年齡不足15年的，應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年；距領取年齡超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少于15年。但是養老金待遇卻由基礎養老金和個人賬戶養老金構成。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準，對于長期繳費的農村居民，可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方政府支出。個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139（與現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同）。

新農保養老待遇中存在基礎養老金，而被征地農民養老保險待遇中沒有這部分養老金，在兩種制度銜接中易引發“是否公平”問題，如何處理好基礎養老金問題是被征地農民養老保險和新農保對接中的一大顯性障礙。

二、被征地農民養老保險與新農保制度銜接存在的問題

1.新農保養老金待遇太低

根據河北省新農保實施意見，年滿60周歲的農民可以按月領取基本養老金55元+個人賬戶養老金/139。當然個人繳費越多，養老賬戶資金越多，個人將來領取的養老金越多。但是，對于目前已經年滿60周歲的農民，僅僅給予基本養老金660元/年，難以保障農民最基本的生活水平，影響了農民參保的積極性。河北省新型農村社會養老保險基礎養老金標準偏低主要表現在兩方面：一是低于被征地農民養老金標準。2011年1月，河北省被征地農民養老金標準達到每月340元。而同期新型農村社會養老保險基礎養老金標準為每人每月55元，因此，相對征地農民養老金，新型農村社會養老保險的基礎養老金標準顯然設置的過低。二是新型農村社會養老保險基礎養老金遠低于同期的企業養老保險待遇。2012年3月，河北省離退休人員月人均養老金超過了1000元，達到1756元。兩大社會養老保險制度相比較，新型農村社會養老保險的基礎養老金較企業基本養老保險養老金太低。

2.新農保繳費檔次低、差距小

新農保養老金待遇過低的重要原因，是個人繳費檔次不高，同時各檔次之間的差距太小。根據新農保規定，繳費檔次每年以100為極差，設100到500元五個檔次，最低檔次每個月繳費不足10元。盡管一些試點地區提高了個人繳費檔次金額，但基數仍然不高。繳費檔次標準普遍不高，不僅導致養老金待遇水平較低，還不能滿足廣大農村居民的參保需求。

從被征地農民養老保險個人繳費檔次標準看，每檔均高于農保的繳費檔次。當被征地農民被納入農保后，由于繳費水平降低勢必導致養老金待遇水平降低，如果想提高養老金待遇只能通過延長繳費年限這一辦法，因此，調查中大多數被征地農民不愿意轉入農保。

3.集體補貼缺乏約束

根據河北省農保政策，有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，但是，目前的現實是絕大多數村集體經濟實力非常薄弱，根本拿不出補助，而且政策又沒有硬性規定村集體必須要給予補助，所以村集體的補助在很多地方可能就是一句空話。即使村集體給予補助，補助數額也會非常少。以秦皇島市青龍縣八道河鄉二道溝村為例，參保的748人截至2009年末個人共繳保費14.4萬元，村集體籌集養老金33 792元，縣財政補貼51 480元。可以看到即使是試點村，村集體籌措的養老金比縣政府補貼的還少將近一半。所以，在河北省絕大部分地方，村集體即使補助也是非常有限的。

4.新農保的基礎養老金未惠全部農民

新農保實行的是“自愿參與”原則，有部分農民尤其是年輕的農民不愿意參保。這是因為，根據現行制度測算的養老金替代率水平太低。養老金替代率是評價養老保險制度的一個重要指標，用以衡量居民退休后的生活水平，其受經濟發展水平、收入水平、社會消費水平等諸多因素的制約。歷史經驗表明，養老金替代率水平的高低會對養老金制度的繳費率、政府財政補貼比例及養老金待遇水平的調整等產生深刻的影響。養老金替代率水平如果太高，不僅會減少勞動力供給，而且會給政府帶來沉重的財政負擔；養老金替代率水平如果太低，則會造成老年人口無法滿足基本生活水平的需要，形成老無所依的境地。

現行被征地農民養老金水平不能夠滿足年輕的被征地農民的基本生活需要。根據以往的文獻綜述，絕大多數專家認為養老金替代率水平的下限應為45%～50%，用以滿足居民的基本生活需要。根據保險精算，16歲的被征地農民參加養老保險，到其退休時養老保險替代率水平只有2%左右，完全不能滿足基本生活需要。這是因為目前河北省被征地農民養老保險制度在考慮待遇調整時只考慮了預定利率這一單一因素，對于物價調整、收入增長、利率水平提高等因素都沒有考慮，導致目前被征地農民養老保險制度的設計不利于激勵年輕的被征地農民參保，激勵機制存在設計的漏洞，因此，政府應盡快調整現行的被征地農民制度的不合理因素，如預定利率的提高、與物價因素掛鉤等，用以提高年輕的被征地農民的參保率。

三、被征地農民養老保險制度與新農保制度銜接的建議與對策

1.提高財政對農村基本養老保險制度的支出水平

保障力度不足，財政支持力度不夠，是新農保的一大問題。各級政府對新農保制度的補貼包括四級財政：中央財政、河北省財政、各市財政以及縣（市）級財政。中央財政補貼新農保制度符合領取年齡的農民基礎養老保險金為55元/人，2010年中央財政補貼新農保的數額占中央總財政收入的1.64%，數額比較小，中央財政完全負擔的起，有能力承擔對新農保農民的補助。河北省新農保支出占省財政的比例也不過0.34%。同理，可計算出新農保支出占市級財政收入比例平均為0.25%。各縣級財政補貼比例相對河北省各級財政補貼比例最高，平均為1.17%。由于河北地區存在著經濟發展水平和各縣（市）財政收入的差距，貧困地區的地方財政收支對新農保支出的壓力很大。因此，建議河北省政府在撥款時可參考各市的財政收入、農村人口數和當地年齡結構水平，對于財政壓力較大的市可適當予以傾斜。而各市根據地區差異水平也應對較貧困的縣（市）適當照顧。否則，將會出現越是經濟發達、農民收入較高的地區，財政補貼也越高；越是經濟落后、農民收入較低的地區，財政補貼越少，這樣將會加劇農村的兩級分化現象。

增加財政對新農保的支出不僅在于提高對農村居民的養老保障力，增加新農保吸引力上，而且還在于能夠彌補城鄉在社會統籌和個人賬戶中的差距，減少銜接上的障礙。

2.優化社保機構的管理系統

新農保和被征地農民養老保險制度在各地區的試點上，社保機構的責任主體并沒有明確，而是實行多頭管理，這反映了基層社保機構的缺失和大量業務需求之間存在著的矛盾，不僅影響了兩種養老保險制度的開展，而且對城鄉銜接中的管理績效難有保證。因此按照城鄉統籌銜接的要求加快部署和重構基層社保機構尤為重要。

設立村級農保管理員制度。在各個行政村設立農保管理員，明確其職責任務和工作內容。對農村社保管理員要進行上崗培訓，增強對社保政策的認知和解讀能力，掌握和培養對社保業務的經辦和管理能力。對農保管理員給予政府補助，所需經費可列入鄉級財政預算。另外，在新農保自愿參加的原則之下，對農保管理員建立獎勵機制也是有必要的。

建立和重構鄉鎮勞保所。我國鄉鎮級的勞保所數量遠落后于需求，全國有一半的鄉鎮還沒有設立。鄉鎮勞保所是縣鄉村三級社保架構中的關鍵環節。它負責著對村級上報來的資料進行審核，并對相關信息進行匯總上報，而且對村級農保管理承擔監督責任。因此，可在原先的體制要求上配備專業管理人員和設施重構或設立鄉鎮社保所。只有通過建立起縣鄉村三級社保管理體制，實行垂直管理，突出在業務經辦中社保機構的權責，才能使管理體制更加完善，才能使新農保政策在執行上實現更高的績效。

3.加強制度運行的規范性和統一性

在新農保推行過程當中，地方政府雖然對政策的實施給予了高度重視，進行了充分組織，配置了足夠的行政資源，但這類行為措施并不是一種統一確定的規范制度，而只是一時的領導安排，具有臨時性，一次性，缺乏基本的法律法規及政策依據。目前相關的社會保障工作主要是依靠政策文件來推行，立法層次低，缺乏穩定性，普遍缺乏法律效力，因此，就難以依據法律進行規范化、長期化的操作，農民就難以保護自己的合法權益，不利于社會穩定，統籌城鄉發展，更不利于我國社會保障體系的建立與完善。

4.調整兩種制度的長期激勵機制

建立市場價格——養老金待遇調整的價格聯動機制。現在河北省幾乎所有的農產品（包括谷類、豆類、蔬菜類、水果類、肉類、水產品類及烹飪油類等）每日的批發市場價格都做到了實時公開，每天都會在網上更新，政府完全可以根據每日農產品的價格建立養老金待遇的聯動機制。這樣，才能做到及時的調整低保待遇水平，滿足被征地農民及低保市民的基本生活需要。

調整長期被征地農民激勵機制。不管被征地農民養老保險制度還是新農保制度，越年輕的農民其養老保險替代率越低，這不利于吸引年輕人投保，應盡快調整被征地農民養老保險制度的激勵機制。比如提高預定利率水平，或者對年輕的參保者在投保時給予較多的補貼，或其在領取養老金時給予更高的補貼，使參保者不會因經濟的發展反而陷入更為困苦的境地，使被征地農民養老保險制度和新農保制度能夠真正的起到滿足退休農民的基本生活需要。

（作者單位：首都經濟貿易大學 勞動經濟學院、河北科技師范學院 財經學院）