轉型期改革的關鍵在于政府的現代化轉型

◎周瑞金

轉型期改革的關鍵在于政府的現代化轉型

◎周瑞金

什么是政府的現代化轉型？大體有以下三大創新、四方面要求：三大創新就是觀念創新、管理創新、制度創新；四方面要求是：

第一，要實現政府管理觀念的四個轉變。

一是從傳統的“父母官”到現代“公仆”的轉變。我們正在走向公民社會，現代政府是公民的一種選擇，政府官員是為人民服務的公職人員，再不能有父母官的情結和思維。

二是從“全能主義”向“有限責任”的轉變。對照現代國家對政府的基本功能預期，應負有保衛功能、輔助功能、管制功能、服務功能。我國各級政府的職能也已被十六屆三中全會概括為：“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。”現代政府著重依賴稅收和公共性收入，承擔社會再分配的職能，這是它在社會管理體制中的主要角色。

三是從“人治”向“法治”轉變。讓依憲治國、依憲執政成為治國理政的基本方式，按法律制度，加強協商民主程序，改變傳統人治做法。政府規章要公開透明，有法必依，執法必嚴，并接受公眾參與和社會監督。

四是要從“劃槳人”向“掌舵人”轉變。政府不再是社會管理的唯一“劃槳”主體，而是在眾多“劃槳”主體中起舵手作用。社會管理要從政府“統治”向多元主體的“共治”轉變——建立“善治結構”。黨和政府是一個公共治理機構，才能提高管理的科學化水平。

第二，需要建立一個與經濟轉軌、社會轉型相適應的，以人為本的現代政府管理模式。這就是管理創新。

黨的十八大報告提出：“要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制……”這四大“加快”的要求，就是政府現代化轉型中的管理模式創新。

根據這個要求，要理順行政關系，收斂政府對社會部門的行政化覆蓋，減少行政審批和管制，讓社會有更多的空間，明確社會建設的核心是建設“社會”。要把黨政內部的“大聯勤”與“分工合作”拓展到黨政部門和企業與社會公眾的聯合與合作，做到政府與社會的共建共治，實現真正意義上社會管理的“綜合治理”，共享繁榮與和諧。

加強公務員隊伍建設，也是建立現代政府管理模式的重要一環。需要對全國公務員進行一場“國家與公民”的教育，切實改變工作作風和語言習慣。要盡快制定《國家公務員倫理法》《行政倫理法》等。

第三，要改革政府的運行命脈——財稅制度。這是現代政府轉型的一項重要制度創新。

十八大報告要求 “加強對政府全口徑預算決算的審查與監督”。我國社會主義的公共財政收入包括三個部分：國家和地方政府的稅收；政府依法利用權力、信譽、資源和特定的公共服務提供的財政性非稅收入 （通常所說的“費”）；國有資本投入市場運行的利潤。長期以來，對政府財政進行的人大、政協等程序性審查與監督僅停留于政府稅收部分。這些年來，對政府非稅收入的使用和監督越來越受到關注，特別是土地出讓金、交通路橋收費和罰沒經費（上海、廣州等地還有汽車牌照拍賣費收入等）。而對國有資本投資利潤的回報“分紅”，基本處于空白，沒有受到監督。

我們一直把“國有企業”看作“公有制”，其實要體現“國有”資本的“公有”性，必須使政府掌控的國有資源和國有資本的回報，有法可依地向社會公開，惠及全社會。如果國有企業利潤歸企業自己支配，那就和私有企業無異。所以，國家和各級政府對數額巨大的國有資本，以及對土地、礦產、江湖海洋的實際使用權、收益權、轉讓權，就兼具了經濟“投資人”和稅收“負債人”（要把這部分的紅利歸還給社會民眾）的雙重角色。所以政府要意識到自己是欠債人角色，如果政府不轉型，隨意占用，權貴主體必然會濫用公權力為部門或掌權者私人利益服務。這是現在公權力腐敗現象嚴重的重要原因之一。

在我國轉型發展過程中，有一個問題非常突出，這就是經濟增長后的國民收入分配，一直是政府拿大頭、企業拿小頭、居民拿零頭。拿“大頭”的政府，用于社會再分配和公共服務支出的比重又大大低于一般現代國家的政府；而政府自身開支占全部財政支出的比重又大大高于世界平均水平，造成我國行政財政總是大大高于民生財政。所以，財稅方面的改革勢在必行。要按以下原則方向進行改革：

（一）薄賦輕徭，藏富于民。改變政府稅收以間接稅為主的狀況，逐步有序探索增加直接稅的比重。要完善個人收入累進制稅收改革，探索以家庭為單位綜合扣除制度。適時建立現代國家普遍施行的各種直接稅，如房產稅、公共資源使用稅、遺產稅、特種消費稅等，用于再分配。

（二）一體化布局城鄉勞動力市場，調節收入分配。依法加大對市場初次分配的監管力度、對困難群體實行再分配的輔助力度。爭取盡快使全國農村扶貧標準達到2008年聯合國修正后的每人每日不低于1.25美元的新標準。（我國目前的標準仍是每人每天不低于1美元。）

（三）加大財政對社會建設領域的投入，改革投資方式。緊縮財政預算需要著眼于調整投入結構（農村基礎設施、科技、民生），而不是一刀切地減少各部門百分比。要有計劃地提高用于公共服務和管理領域的財政支出占全部財政支出的比重，努力達到國際上現代政府一般比重（50%～70%，我國目前為20%左右）。同時切實制止當前政府部門的奢靡之風，著力減少政府自身開支成本占財政總支出的比重（國際上發達國家平均為6%，我國目前匡算為30%左右）。

（四）國有資本逐步退出競爭性領域，向社會領域產業轉移。要把國資投向教育、醫療、公共衛生、環保、養老安老、公共住房等事業上來，推動公共消費。這樣，可以讓社會保障和福利制度成為推動經濟發展的內生性生產力要素。建立國有資本投資利潤回饋社會建設和社會保障開支的制度。央企的國有資本利潤要定比例回饋國家扶貧與國民保障計劃，而地方國企的資本利潤要定比例用于地方居民 “分紅”、發紅包。

第四，深化社會事業體制改革，建立政府、市場和社會非營利部門“三元共治”、合作共贏的公共服務體系。這是現代政府轉型的另一項重要制度創新。

社會體制改革，一定要深入到社會事業單位的改革上來。徹底改變計劃時代帶來至今的社會事業 “國有國營”的現狀。在現代市場經濟發展的條件下，像教育、醫療衛生、科學、文化博覽、體育、旅游、養老等傳統社會福利和公共服務事業，都是可以用市場來配置資源的，是在聯合國產業目錄里均被列為社會經濟部門的產業。國際上關注的是需要在體制上區分它們是“商業性”還是“非贏利性”，從而采取不同的分類管理方式。

當經濟發展到一定程度時，民間和社會財富也有從事公共服務的需求。近年來，我國民間社會公益組織發展很快。它們利用社會資本和志愿精神，采取專業化管理，顯示出比政府和企業提供的公共服務成本更低、效率更高的優勢。上海、深圳等地民政部門利用財政監管的公共資金如福利彩票資金，對各類公益組織提供創業投資招標，從經費上支持公益服務組織去發現需求，提供更為精細的社區服務計劃，取得了很好的經驗。這類創新做法其實完全可以推廣到像教育、衛生、文博、養老等其他社會事業領域，走向公益事業服務市場。

（摘自《同舟共進》）