我國城市規劃中公民選擇參與方式的影響因素及原則

周強強，黃 佳

(華南師范大學 公共管理學院，廣州510006)

目前我國正處于社會轉型時期，利益沖突較多，群體性事件激增;高速城市化背景下，城市規模的擴張以及城市更新的展開，帶來大量的征地、拆遷，由于規范和操作存在問題，拆遷、征地群體性事件屢見不鮮。城市規劃中的公民參與有助于提高城市規劃的科學性和合理性，有利于監督規劃部門依法行政，有利于兼顧城市規劃中弱勢群體的利益，有利于協調不同利益主體之間關系，也是避免城市規劃中出現大規模群體性事件的有效手段。

1 文獻回顧

1969年，美國學者雪莉·阿恩斯坦根據公民參與程度的高低，將公民參與形式分為3個階段8種形式，初級階段的假參與包括操縱和治療兩種形式，中級階段的表面參與包括告知、商議、展示3種形式，高級階段的深度參與包括合作、授權、公民控制3種形式［1］。英國對話公司總裁安德魯·雅克蘭在雪莉·阿恩斯坦研究的基礎上，提出了4個階段的公民參與理論，依次為信息交流、咨詢、參與和合作，并指出了不同階段沒有好壞之分，只是由于它們使用的方法和選擇的目標不同而已［2］。美國學者約翰·克萊頓·托馬斯將公民參與的途徑分為4類，具體的參與方式主要包括關鍵公民接觸、民意調查、公民投訴、市民會議、公民聽證會、咨詢委員會、展示會、熱線、網絡媒體、新媒體、信訪、公民接待日等［3］124。

目前我國的城市規劃公民參與還處在初級階段(戴月，2000)，主要表現在公民參與程度低，參與的范圍和比例小，參與存在地區差異，以自發參與為主，組織程度很低，公民參與缺乏制度性途徑;參與手段主要是通過城市規劃委員會制度、規劃公示制度、向規劃行政主管部門投訴、信訪等途徑進行。孫施文(2002)指出，我國城市規劃的公民參與只是在局部的范圍內，在特定的層次上有一些零星嘗試，在制度和實踐整體上則尚未全面推行。張旺鋒(2009)指出，我國城市規劃中公民參與需要進行體制的構建，制度層面上需要對公民參與給予資金、法律和技術的保障。劉莉芬和謝國濤(2010)就公民參與城市規劃的可靠性作了系統的分析，并給出了評價公民參與的方法和指標，為公民參與的量化評價奠定了基礎。總之，國內關于城市規劃公民參與的具體形式及其適用性的研究較為缺乏，本文將就這方面進行深入細致的探討。

2 公民選擇參與方式的影響因素

公民參與方式是公民參與政策制定過程、影響政策執行的具體而有效的途徑，具體表現為公民參與政府互動中所采取的制度性、合法性的參與方法和策略［3］129。任何形式的公民參與，其目的都在于維護公民自身的權利和利益，城市規劃領域亦是如此。

2.1 公民的視角

公民在城市規劃環節中選擇參與方式所受的影響因素主要包括以下幾點:

(1)相關利益群體與城市規劃特定議題的利益相關度，即規劃議題對相關公民的生產、生活質量的影響程度。相關公民主要包括經濟利益相關者、環境利益相關者和精神文化利益相關者，其中經濟利益相關者受規劃影響最大，因此他們也是公民參與最重要和最堅定的組織實施者。規劃的議題與相關者的相關度越高，參與方式的選擇也越廣泛，參與的程度也越高。

(2)公民對參與預期目標實現的預估情況，即公民通過對參與實際產生結果與預期產生效果之間差異進行比對或進行的一種心理評價。如果公民認為參與行為的預期目標實現的可能性較大，他們會選擇對外影響較大、參與度較深的參與形式。反之，如果公民認為參與基本不會達到預期目標，則會表現出冷漠的參與態度，選擇參與度較低的參與形式，甚至不參與。

(3)特定規劃環節的技術化和專業化程度，即在實施規劃的具體環節中，環節議題涉及到專業知識與工程技術的程度。城市規劃往往涉及到建筑學、美學、環境學、地理學等大量的專業知識以及相關工程技術，規劃環節的專業化和技術化程度也影響著公民參與方式的選擇。

(4)以往類似議題和規劃環節的參與效果。公民以往的參與效果越好，其對政府的信任度就越高，公民參與的熱情也越高，故而可能選擇較為深度的參與方式，反之亦然。

2.2 政府的視角

公民參與是公民與決策部門互動的過程，現階段我國城市規劃還是在政府主導下進行的，最終選擇何種參與方式除了從公民自身的角度考慮之外，還應該考慮政府政策的因素。

(1)決策質量的要求。城市規劃部門回應的規劃問題總會附帶質量的要求，如從最低限度的預算限制到最高度的規章制度限制。質量要求主要包括技術要求、預算要求以及法規要求。技術要求是指規劃決策需要達到什么樣的技術水平，同時又受到哪些技術限制;預算要求是指實施規劃受到的成本預算約束。

(2)政府擁有信息的充足程度。規劃部門需要更多的信息以促進規劃質量，以下信息是政府在進行城市規劃中必需的:一是有關公民偏好的信息;二是規劃中有關環節和議題涉及到的技術信息;三是有關規劃實施運轉情況的信息。

(3)公民對政府決策認同度的必要性。公民參與城市規劃的主要目的是增加公民對規劃的認同度，尤其是在規劃執行中特別需要公民支持的情況下，吸收公民參與規劃是城市規劃得以順利實施的必要條件。

3 幾種主要公民參與類型的適用性

筆者在參考了美國學者約翰·C·托馬斯“公民參與的有效決策模型”［4］的基礎上，作出了城市規劃公民參與矩陣，如圖1所示。

圖1 城市規劃公民參與形式的選擇矩陣

根據矩陣，對現階段我國城市規劃中幾種常用的公民參與方式進行適用性分析。

(1)調查法。調查法包括訪問法和問卷法，它為議題的制定提供信息源，保證信息的完整性和充分性。調查法主要是政府發起的參與方式，參與的公民范圍較廣，溝通渠道也比較通暢，但由于其信息的傳遞是單方向的，公民很少有深入參與的機會。因此，調查法是一種低度、廣泛性參與方式，主要用于以獲取公民信息為目標的規劃議題或環節中。

(2)聽證會。聽證會是一種表達不同利益訴求，保證規劃議題得到廣泛理解、支持的議事制度。現階段我國的聽證會還是以政府主導為主，并且缺乏一致的聽證會實施細則［5］。聽證會的代表人士通常由規劃涉及到的利益相關各方的代表組成;聽證的過程中，代表人士能充分、全面、深入地闡述其意見;聽證會對規劃議題會產生較大的影響。因此，聽證會是一種深度、小范圍的代表性參與，其主要用于涉及到公眾廣泛利益、會有較大意見分歧和利益沖突的重大城市規劃議題。

(3)投訴。投訴是一種公民積極主動解決沖突的行為，是一種公民自主發起的參與方式。由于規劃中涉及到的相關公民的利益訴求不同，規劃對公民的影響也不同，因此基于同一原因進行“組團投訴”的公民相對較少。投訴是一種低度的象征性參與，這種參與方式有利于規劃部門多考慮除經濟利益之外的其他影響因素。及時有效地處理好投訴問題，是規劃部門取得公民信任、維護政府良好形象的重要途徑。

(4)新媒體互動。新媒體互動是一種新型的公民參與方式，新媒體參與不受時間和地域的限制，許多白天必須工作的年輕人可以靈活安排時間在網上參與。新媒體參與有實時性、開放性、匿名性、交互性等特點，參與人可以在網絡中自由、平等地交流彼此的看法。總之，新媒體參與是一種低度的廣泛性參與方式，為了體現規劃的公正、公開，已有部分城市開始重視新媒體參與，并將之作為獲取公民對政府政策支持、獲取公民信息的重要途徑。

4 公民選擇參與方式的原則

適當的公民參與方式對于參與的效果有著直接的影響。目前我國城市規劃中公民參與形式多樣，為了能夠理性地選擇公民參與方式，應本著以下原則:

(1)參與的必要性。公民參與是否必要，直接影響到公民參與的深度、廣度以及參與的時機等一系列問題。公民參與的必要性要以城市規劃中相關公眾的目標為考量依據，不同的參與目標要選擇不同的參與方式。

(2)參與的投入—產出比。公民在決定參與到城市規劃后，會對所有可選擇的參與方式進行成本與預期收益進行比較。只有那些付出成本小于預期收益的公民參與方式，公民才會考慮。具體選擇哪種參與方式，還需要結合諸如公平性、時效性、影響力等因素決定。

(3)參與的深入廣泛性。城市規劃的議題不同，其相關公民的利益相關種類、大小也不同。公民將從自身的利益出發選擇適合的公民參與方式。經濟利益相關公民通常會選擇那些能夠深入參與到城市規劃中的參與方式。

(4)參與的公平性。公平性是選擇公民參與形式的最基本考慮要素。公平性不僅體現在選擇公民代表方面，還表現在參與過程中不同利益群體都有平等表達利益訴求的機會方面。公民參與城市規劃的實施過程也就是對現有利益的重新分配，以保障社會的公正穩定。

(5)參與的時效性。參與的時效性主要指公民參與的時機，即何時引入公民參與，以及參與持續時間，即公民參與行為持續的時間。城市規劃中一般在規劃問題認定、規劃議程建立和形成規劃方案環節引入公民參與。參與持續時間要適度，既要保證參與的充分性和有效性所需要的時間長度，又要防止參與時間太長，導致花費更多的資源以及出現參與者的偏好、注意力、選擇發生變化。

(6)參與的實際影響力。公民經過一系列的參與活動所產生的實際影響力，既是公民參與所追求的目標，也是公民參與是否成功、是否達到預期期望的重要評判依據。在選擇參與方式時，并非影響力大的就一定是好的，影響力大意味著投入大，公民要根據需要選擇影響力能滿足預期目標的參與方式。

5 結論

公民參與城市規劃，不僅體現了社會公平，而且提高了政府決策的質量，減少了規劃實施的后續成本。城市規劃中公民參與方式多樣，其適用條件各異，必要性是公民參與方式選擇的大前提，結合公民參與目標來確定參與程度，在此基礎上選擇合適的參與方式。就不同的公民參與方式而言，沒有最好，在城市規劃中只有把公民參與影響因素和公民參與目的有機結合起來，再結合公民參與方式的適用條件，才能收到預期的公民參與效果。

［1］Sherry Amstein.A Ladder of Citizen ParticiPation［J］.Journal of American Institute of Planners，1969，35(4):16.

［2］蔡定劍.公民參與:歐洲的制度和經驗［M］.北京:法律出版社，2009:11-15.

［3］孫柏瑛.公民參與形式的類型及其適用性分析［J］.中國人民大學學報，2005(5).

［4］約翰·C·托馬斯.公共決策中的公民參與［M］.孫柏瑛，譯.北京:中國人民大學出版社，2010:49.

［5］章劍生.行政聽證制度研究［M］.杭州:浙江大學出版社，2010:11.

［6］楊貴慶.試析當今美國城市規劃的公眾參與［J］.國外城市規劃，2002(2):2-5.

［7］陳子展.現代城市規劃建設與發展創新管理標準實務全書［M］.長春:銀聲音像出版社，2005.

［8］趙偉，尹懷庭，沈銳.城市規劃公民參與初探［J］.西北大學學報，2003(4):75-78.