美國空氣在訴訟中變好

劉暢 葉宇婷

PM2.5納入美國“國標”后的15年，充斥著各種各樣的訴訟案：環(huán)保組織認為政府行政不力，企業(yè)則認為環(huán)保措施危及他們的經(jīng)濟利益。但在一個接一個的訴訟中，共識開始形成——制定環(huán)境政策不需考慮經(jīng)濟利益。美國的空氣也在訴訟中轉(zhuǎn)好。

“告訴EPA（美國環(huán)保總署），燒烤無罪！”

這是1996年，那場全國性的游行中，一個車廂上貼著的抗議標語——似乎全美國的露天燒烤愛好者全都憤怒了。要燒烤還是要防治PM2.5，成了個問題。

兩頭受氣的EPA

1996年，美國環(huán)?？偸鸬闹魅呜撠熑薈arol Browner提出了一項對細小微粒排放物控制的新標準，直接涉及到了全國化石燃料工業(yè)的利益。為了反擊，化工巨頭們出錢邀請公關公司策劃，發(fā)動群眾組織了一場全國大串聯(lián)。而宣傳標語就是“新標準讓生活方式受傷”，并強調(diào)將會造成“巨大的經(jīng)濟損失”。

他們的抗議被斷然拒絕了，美國環(huán)?？偸鸬睦碛墒牵簱?jù)估算，新標準會使工業(yè)受損65億美元—85億美元，但會為國家節(jié)省510億美元到1120億美元的醫(yī)療費用。

第二年9月16日，美國將PM2.5納入國家空氣質(zhì)量標準：將原有的10微米微粒檢測標準提高到了2.5微米微粒檢測標準，確立了PM2.5的年度檢測標準。

邁出了這一步，經(jīng)歷了多年的爭論。

1993年年底，美國環(huán)境保護總署能源分析學家施瓦茨與哈佛大學流行病學家道格拉斯·多克里等人組成的醫(yī)學團隊，撰寫了《空氣污染和六城市致死率》并發(fā)表在《新英格蘭醫(yī)學雜志》上，首次就PM2.5和城市非正常死亡之間的關系進行了論證。他們的研究標明，污染最嚴重的城市比污染最輕城市死亡率高26%，并將微小粒子與癌癥聯(lián)系在一起。這篇文章在業(yè)界引起了軒然大波。

1994年，就在各方都在觀望官方的態(tài)度時，美國環(huán)?？偸鹗盏搅藖碜悦绹闻K協(xié)會的起訴傳票，起訴理由是他們沒有按照美國《空氣清潔法》中的要求，每五年回顧一次空氣污染物標準并進行修訂。

很快，肺臟協(xié)會勝訴了。

“當EPA不能很好地履行職責時，美國肺臟協(xié)會有責任采取行動，要求其履職。”美國肺臟協(xié)會國家政策與支持助理副主席珍妮絲？諾倫在接受《中國周刊》郵件采訪中解釋道。

隨后，美國癌癥協(xié)會發(fā)表研究進一步證實PM2.5與致病性的關系，這成為PM2.5立法的科學依據(jù)。在各方壓力下，美國環(huán)?？偸鸶鶕?jù)《清潔空氣法》的要求，正式起草將其納入《國家空氣質(zhì)量標準》。

1996年底，征求意見書向公眾發(fā)布，得到了美國老百姓熱烈的響應。據(jù)統(tǒng)計，環(huán)?？偸鹨还步拥搅?.4萬個電話、4000封電子郵件和5萬份書面或口頭意見書。

有人歡喜有人憂，PM2.5標準出臺后，最不高興的就是運輸業(yè)和工業(yè)的受益者。美國環(huán)境總署又被美國卡車協(xié)會、俄亥俄州工業(yè)組織以及佛羅里達等州政府告上了法庭。而這一次成為被告的理由是：環(huán)?？偸饹]有對涉及科技方面的問題進行足夠的質(zhì)疑，造成了他們的經(jīng)濟損失。

案件在各方聲音的呼吁下足足拖了2年。1999年6月，華盛頓地方法院三位法官做出判決：認定環(huán)?？偸疬`憲，“不正當?shù)厥褂昧藝鴷x予的職權(quán)”。

一邊是咄咄逼人的工業(yè)團體，一邊是不依不饒的NGO組織，環(huán)境總署被夾在中間，兩頭不討好。

打不完的官司

1999年6月，美國環(huán)?？偸鹇?lián)合美國司法部申請重審此案。

可他們遭到了華盛頓地方法院的拒絕。官司打到了聯(lián)邦最高法院。

沒想到腹背受敵，美國癌癥協(xié)會幾乎在同一時間狀告環(huán)保總署“行政不作為”。隨后，曾和環(huán)保總署對簿公堂的肺臟協(xié)會，轉(zhuǎn)而選擇了支持EPA的立場。

“EPA面臨的挑戰(zhàn)是，標準是否僅僅考慮公眾的健康，而不考慮經(jīng)濟問題。”珍妮絲？諾倫說，“但我們認為，根據(jù)《清潔空氣法》，新標準不需要考慮成本的花費?！彼稳蓦p方當時的關系為“法庭上短暫的朋友”。

環(huán)?？偸鸬钠鹪V獲得最高法院的通過，PM2.5的標準繼續(xù)在各州落實。

2001年2月27日，聯(lián)邦最高法院合議庭一致通過了終審判決：環(huán)保局的標準沒有違反憲法，其做出的決定也沒有超出國會賦予的職權(quán)范圍，制定的標準“非常適合美國社會的國情”。

面對這場來之不易的勝利，時任美國環(huán)境總署署長克里斯蒂？惠特曼女士曾評價說：“環(huán)?？偸鹱龀龅臉藴?，是基于科學事實和公眾健康的，不必看著哪個公司的財務報表行事。它保護的是1.3億美國人民，包括3500萬因空氣污染導致的哮喘和其他呼吸疾病兒童的健康。”

2002年3月底，美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦上訴法院做出了裁定，美國環(huán)保總署1997年關于細顆粒物和地面臭氧的標準有效。至此，美國工業(yè)界將必須強制執(zhí)行這一標準。

至今，美國逐步建立一套相對完整的PM2.5監(jiān)測網(wǎng)絡：除各州及地方的監(jiān)測點外，全國空氣質(zhì)量監(jiān)測站共有1080個，分布各地關鍵部位，與最高濃度和人口密度高的地區(qū)為重點，而城市監(jiān)測點按最壞質(zhì)量計算。

但訴訟案件數(shù)量卻不降反升，環(huán)?？偸鹨廊徊粩嗟卣驹诒桓嫦?。

2003年，美國14個州、多個城市以及環(huán)保組織起訴環(huán)境總署，因為其修改《清潔空氣法》中關于“安裝費用高昂的環(huán)保設備”的方案。此前，布什政府曾希望允許煉油廠等企業(yè)以“修修補補的方式”控制污染。原告獲得了勝利。

2006年年底，加利福尼亞、康涅狄格、新澤西等12個州和美國肺臟協(xié)會、美國農(nóng)場聯(lián)合會、美國環(huán)保協(xié)會等組織聯(lián)合起訴環(huán)?？偸?，控告其仍按照1997年標準評價PM2.5的年均濃度。環(huán)保總署敗訴，廢除了PM10的年度平均值，并確立了PM2.5的日均值標準。

過了五年，因為環(huán)境總署未能按時總結(jié)研究成果并發(fā)布新標準，肺臟協(xié)會又一次起訴了對方?！斑@一次，年度和24小時標準都需要加強。”珍妮絲？諾倫說道。

美國自然資源保護委員會主任戴維？佩蒂特律師在接受記者郵件采訪時介紹，這些年美國環(huán)保總署至少面臨過上千起團體或個人類似的訴訟。

共識因何而生

在美國各環(huán)保組織屢戰(zhàn)屢勝的同時，他們也開始了嚴密的盯梢行動：一只眼睛盯著污染源企業(yè)，一只眼睛盯著政府。

盡管現(xiàn)在仍有部分地區(qū)沒有在規(guī)定期限內(nèi)完成達標，但美國社會已經(jīng)達成共識，形成一套體系：污染者和監(jiān)測者都無法做“空氣質(zhì)量假賬”。

尊重科學的精神為此提供了保障。

美國癌癥協(xié)會、美國公眾健康協(xié)會以及各大環(huán)保組織，不斷提出對PM2.5新的研究數(shù)據(jù)。美國肺臟協(xié)會連續(xù)十多年公布《美國年度空氣環(huán)境》年報。2000年，他們曾強調(diào)煙霧可能導致近1億3200萬名美國人的健康受到威脅。而2012年的年報顯示，十年來各種空氣微粒污染至少下降了1/4。

這些數(shù)據(jù)不僅為美國，更為日本、歐洲多國和世界衛(wèi)生組織提供了有效參考。

而美國的學術(shù)機構(gòu)相對獨立，即使經(jīng)費來源EPA，只要EPA的行為有違科學，也可以直言批評。

“我們有支持或反對的權(quán)利，有在聽證會上發(fā)表評論的權(quán)利，有全程參與法律法規(guī)修訂的權(quán)利?！闭淠萁z？諾倫在回復的郵件中寫道。

公眾的參與和表達也有著暢通的渠道。

在《清潔空氣法》中規(guī)定了“第三方矯正”原則，數(shù)據(jù)不僅要公開，還要允許非盈利組織和公眾的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)——如果覺得實施不力或信息不準，均可以起訴企業(yè)和地方政府。

當矛盾無法調(diào)和，需要法庭上見的時候，司法獨立將是保底措施。

為促使污染企業(yè)進行開發(fā)有效的保護方法和設備，《清潔空氣法》第109條制定了空氣質(zhì)量保護標準的中各個重點因素。盡管達標標準非常嚴苛，但是司法機構(gòu)采取支持“保護公眾健康”的態(tài)度。

例如，美國用鉛工業(yè)企業(yè)曾聯(lián)合控訴環(huán)?？偸穑J為其制定了完全沒有必要的“首要國家空氣質(zhì)量標準”，嚴重影響了眾多用鉛工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)。但聯(lián)邦最高法院予以駁回：即使對于尚未有100%科學依據(jù)的潛在危險物質(zhì)，環(huán)保總署可以制定相應的準則，防患于未然。

就此，“經(jīng)濟的合理性”已經(jīng)徹底出局，它們不再是制定空氣質(zhì)量標準的考慮因素。