私人性政府與美國地方公共治理——以業(yè)主協(xié)會(huì)為例

胡重明

（復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

一、被忽視的治理主體

在過去的二三十年中，有一類組織深刻地影響了美國的地方治理事務(wù)。它們是一些以社區(qū)為基礎(chǔ)的代理機(jī)構(gòu)，譬如業(yè)主協(xié)會(huì)（Homeowners Associations）、公寓協(xié)會(huì)（Condominium Associations）以及合作社（Cooperatives）等諸如此類的社區(qū)組織。麥凱布等美國學(xué)者將它們稱之為私人性政府（Private Government）。從現(xiàn)有的研究來看，學(xué)者們并沒有從理論上給出一個(gè)明確的關(guān)于私人性政府的定義。一般來說，私人性政府指的是這樣一類私人性的社區(qū)組織：它屬于一定社區(qū)范圍內(nèi)居民共同所有，其權(quán)利來源于社區(qū)居民個(gè)人的讓渡，并由社區(qū)居民實(shí)行共同管理。它以維護(hù)與發(fā)展社區(qū)為目標(biāo)，對所在社區(qū)范圍內(nèi)的共同事務(wù)實(shí)施治理。

私人性政府為何會(huì)在美國產(chǎn)生？尼爾森認(rèn)為，很多根源性的因素就藏在美國政府演化和商業(yè)發(fā)展的歷史源流當(dāng)中。[1]（p546-549）通過回顧19世紀(jì)末以來城市治理變遷的歷史，他試圖說明私人性政府在美國孕育而生的必然性。綜合尼爾森與其他學(xué)者的研究來看，私人性政府在美國的產(chǎn)生至少有以下幾點(diǎn)理由：首先，私人性政府扎根于托克維爾所謂“美國式民主”的土壤，符合美國自由主義意識形態(tài)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流，滿足了地方及社區(qū)自主性的解放和發(fā)展的需求。與此同時(shí)，私人性政府也順應(yīng)了20世紀(jì)60年代以來美國政府的公共服務(wù)職能從聯(lián)邦向地方、從地方向社區(qū)的轉(zhuǎn)變趨勢，與美國政府行政改革相伴而生。另外，由于公共服務(wù)需求的激增和各種社會(huì)矛盾的凸顯，一些地方政府甚至迫于壓力而致力于推動(dòng)這些社區(qū)組織的建立，將更多的治理事務(wù)轉(zhuǎn)交給這些私人性政府。概而言之，私人性政府的產(chǎn)生是與美國的自治傳統(tǒng)、迅速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)、日益增長的服務(wù)需求，以及危機(jī)凸顯的政府財(cái)政深刻相連的。

自20世紀(jì)70年代開始，這類社區(qū)組織的興起和不斷增加逐漸使得美國城市社區(qū)治理的私有化特征變得“官方化”。通過大量社區(qū)組織的建立，管理權(quán)威已經(jīng)被直接授予社區(qū)的居民。眼下，作為官方所認(rèn)可的私營化管理形式，諸多社區(qū)范圍內(nèi)的共同事務(wù)——譬如對房屋外墻顏色、樹木種植位置的選擇，以及小型建筑的改造、停車制度的訂立等等——已經(jīng)直接處于社區(qū)居民的集體控制當(dāng)中。居民們可以從控制社區(qū)公共環(huán)境的過程中獲得更多的益處。

私人性政府的數(shù)量至少已經(jīng)達(dá)到了地方政府總數(shù)的三倍之多，它的產(chǎn)生給美國地方公共治理領(lǐng)域帶來了巨大的變革。盡管如此，這種新型的組織形式卻沒有受到應(yīng)有的重視。[2]（p535-542）卡莉指出，那些基于公共權(quán)威的影子政府（the shadow government of public authorities）①卡莉認(rèn)為，有兩種政府正在為我們工作。它們是傳統(tǒng)意義上的可見的一般政府（the visible general government）和基于公共權(quán)威的影子政府（the shadow government of public authorities）。參見 Carlee,Ron.2011.Homeowners Associations:One More Idiosyncrasy in U.S.Local Governance.Public Administration Review 71(4):550-552.“是發(fā)展最為迅速的政府形式，而令人吃驚的是，我們竟然對它們知之甚少”。[3]（p550-552）為了喚起科研和實(shí)務(wù)工作者的興趣，一些學(xué)者已經(jīng)主動(dòng)扮演起拋磚引玉的角色，并開展了一些關(guān)于私人性政府在美國地方公共治理中的作用的討論。那么，作為一種組織類型，私人性政府究竟有著怎樣的體制結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制？它何以影響美國的地方公共治理？其成效如何？這類組織的經(jīng)驗(yàn)對我國地方治理的實(shí)踐又有何種啟示？本文將以私人性政府的現(xiàn)有研究為基礎(chǔ)，對私人性政府的典型代表——業(yè)主協(xié)會(huì)的案例展開實(shí)證分析，進(jìn)而探討以上問題。

二、私人性政府參與地方公共治理：研究綜述

西方公共行政和組織研究領(lǐng)域的傳統(tǒng)理論既將公共組織和私營組織當(dāng)做兩種不同的類型，又鼓勵(lì)公共組織效法企業(yè)，像私營組織一樣有“效率”地運(yùn)作。20世紀(jì)六七十年代以來，隨著西方國家財(cái)政赤字和社會(huì)矛盾的加劇，及其在公共服務(wù)領(lǐng)域提供能力的相對下降，這些國家的政府部門開始采取合同外包、簽約服務(wù)等方式，與私人性的組織展開合作，以回應(yīng)民眾的公共服務(wù)需求，提升政府行政的有效性。在此背景之下，公共行政和組織理論的研究也開始關(guān)注公共服務(wù)的民營化、政府等公共組織的重新塑造等方面。就地方公共治理的研究來看，主要圍繞著如何實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)的效率性，如何加強(qiáng)行政過程中的民主性等基本問題展開，而在治理主體的選擇問題上則呈現(xiàn)出一種從單純依靠公共組織向著公私合作轉(zhuǎn)變的趨勢。無可否認(rèn)的是，這種變化正符合了西方公共行政研究從傳統(tǒng)公共行政走向新公共管理的演化趨勢。

然而，私人性政府的出現(xiàn)卻有著不一樣的理論邏輯。雖然主流理論出現(xiàn)了轉(zhuǎn)向關(guān)注外部治理主體的態(tài)勢，但是無論是在理論方面，還是在實(shí)踐方面，政府等公共組織都仍然占據(jù)著公共治理和公共服務(wù)的主導(dǎo)地位。而與公共組織主動(dòng)借助民營化手段，采取公私合作的方式不同，私人性政府的產(chǎn)生起源于在地方社會(huì)日益發(fā)展成熟的私人性組織朝著公共治理和公共服務(wù)領(lǐng)域的拓展。在過去的幾十年間，有關(guān)業(yè)主協(xié)會(huì)等私人性政府的社會(huì)影響、組織管理和法定權(quán)限等問題已被社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域的研究者較多地關(guān)注，而它卻無法進(jìn)入公共行政學(xué)者和政治學(xué)者的研究視野。造成這種現(xiàn)象，可能部分地源于私人性政府作為私人性組織的身份。而隨著私人性政府的影響范圍日益擴(kuò)展，甚至進(jìn)入到過去為政府所壟斷的公共領(lǐng)域，這種理論上的發(fā)掘和完善就成了當(dāng)務(wù)之急。事實(shí)上，私人性政府早年遭受“冷遇”在很大程度上反映出厘清公私邊界的困難。“私人性組織與公共行政無關(guān)”的說法雖因新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方世界的蔓延而成為早已過時(shí)的假設(shè)，但公私界限的劃分問題卻依舊困擾著理論和實(shí)務(wù)工作者。麥凱布等學(xué)者認(rèn)為，業(yè)主協(xié)會(huì)等私人性政府為公共行政的理論和實(shí)務(wù)工作者所創(chuàng)設(shè)的核心議題正是這種關(guān)于“公共”與“私人”的異同性的思考。這個(gè)理論問題也構(gòu)成了學(xué)者們理解和評價(jià)私人性政府的基本切入點(diǎn)。通過考察私人性政府的大量實(shí)踐案例，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，這種社區(qū)組織既不同于傳統(tǒng)的地方政府，也并非普通的非營利組織，更不是純粹的商業(yè)部門。簡單地說，私人性政府所呈現(xiàn)的是一種公私邊界模糊的組織類型和由此產(chǎn)生的新型的治理形式。

那么，這種公私邊界模糊的私人性政府能夠扮演好公共治理的角色嗎？事實(shí)上，私人性政府在實(shí)踐中所取得的成效已經(jīng)為其贏得了許許多多來自學(xué)界的積極評價(jià)。總體而言，學(xué)者們對私人性政府參與地方公共治理，實(shí)現(xiàn)效率性和民主性等目標(biāo)表現(xiàn)出了較強(qiáng)的信心。

一方面，私人性政府顯著地提升了公共治理及公共服務(wù)的效率性。諸多對私人性政府的的研究側(cè)重于從理論層面探討其管理和服務(wù)應(yīng)該如何運(yùn)作的問題，并通過案例分析來充實(shí)論證。從治理社區(qū)與服務(wù)提供的經(jīng)濟(jì)性（economy）和效率性（efficiency）目標(biāo)來看，大多數(shù)論者將業(yè)主協(xié)會(huì)這類私人性政府描述為“成功”的，“因?yàn)榫拖耖T窗、基礎(chǔ)設(shè)施一樣，它們需要付費(fèi)，（協(xié)會(huì)的）會(huì)員們可以對此做出自主選擇”。并且，企業(yè)型的管理方式也給私人性政府的內(nèi)部運(yùn)作帶來了更高的靈活性與效率。正如一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家所認(rèn)為的，經(jīng)得起市場檢驗(yàn)的制度需要為社區(qū)內(nèi)的居民創(chuàng)造最大化的價(jià)值。[4]在私人性政府提供服務(wù)的過程中，市場化的運(yùn)作方式逐漸形成了一套回應(yīng)居民偏好的制度供給模式。從理論上講，建立一套制度的初衷，在于穩(wěn)定性的或集體行動(dòng)的方式將有助于人們在為未來做出決策時(shí)減少不確定性，并能通過結(jié)構(gòu)和程序的建立，以合作的方式解決具體的治理問題。就私人性政府而言，其制度體系由社區(qū)范圍內(nèi)的相應(yīng)主體共同制定和形成。這些制度規(guī)定了組織的基本結(jié)構(gòu)、職責(zé)和程序。獨(dú)特的制度形式不但塑造了私人性政府所特有的組織形態(tài)與運(yùn)作規(guī)范，而且成為了私人性政府在管理與服務(wù)實(shí)踐中取得成功的堅(jiān)實(shí)保障。

另一方面，私人性政府也有利于滿足地方公共治理中的民主性要求。有很多學(xué)者認(rèn)為，私人性政府有望促成在社區(qū)范圍內(nèi)的更為廣泛和直接的民主參與。依據(jù)一定的經(jīng)驗(yàn)研究，卡塞爾等人指出，擁有相似偏好的個(gè)人在社區(qū)的聚集有助于提升地方選舉過程中的參與率，而私人性政府的體制結(jié)構(gòu)減少了這種“集體行動(dòng)”（collective action）的成本。[5]（p504-517）麥凱布進(jìn)一步指出，私人性政府為在社區(qū)治理中加強(qiáng)居民的政治參與開辟了新的道路，這至少有兩點(diǎn)理由：一是從總體上看，私人性政府并不過多地受到來自州立法的限制，這與政府選舉的實(shí)踐是不同的，因而給了它更多的用以嘗試發(fā)展民主參與的自由空間；二是社會(huì)資本的形成與社區(qū)居民間聯(lián)系的建立為它提供了更為顯著的優(yōu)勢。[2]（p535-542）通過與以往的城市政府治理形式的比較，尼爾森總結(jié)了以業(yè)主協(xié)會(huì)為代表的私人性政府的八種優(yōu)勢：①更全面的控制；②街區(qū)的自主決策；③權(quán)利的私人性“出售”；①因私人性政府是一種私人性的社區(qū)組織，個(gè)人的權(quán)利可以被“出售”，這與傳統(tǒng)的政府不同。參見Nelson,Robert H.2006.New Community Associations for Established Neighborhoods.Review of Policy Research 23（6）:1123-1141.④更有效地提供公共服務(wù)；⑤街區(qū)的社會(huì)資本；⑥地方憲政的“實(shí)驗(yàn)”；②尼爾森認(rèn)為，作為一種私人性治理形式，社區(qū)協(xié)會(huì)具有廣泛的憲政設(shè)計(jì)的靈活性。不只是州和城市，街區(qū)也能夠成為“民主的實(shí)驗(yàn)室”。參見 Nelson,Robert H.2006.New Community Associations for Established Neighborhoods.Review of Policy Research 23（6）:1123-1141.⑦真正的分權(quán)；⑧市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)。[6]（p1123-1141）他認(rèn)為，私人性政府的實(shí)踐或許能夠證明，在一個(gè)相對狹小的社區(qū)范圍內(nèi)，形式多樣而靈活的組織結(jié)構(gòu)和選舉程序是如何運(yùn)作的。無論如何，它將為公共行政的理論研究提供更多的關(guān)于公共服務(wù)提供和公民參與決策的鮮活案例。

綜合上述來看，通過對私人性政府的規(guī)范研究和實(shí)證考察，學(xué)者們至少達(dá)成了這樣的共識，即私人性政府實(shí)際為我們展示了一種新型的地方公共治理形式：它不但展示了一種政治與管理相融合的自主治理型的社區(qū)組織形式，而且展示了一種在治理行動(dòng)中免受政治影響的企業(yè)管理形式。在現(xiàn)有的研究中，無論是規(guī)范性的，還是實(shí)證性的，都已將“公共”和“私人”理解為一種既重合又分離的領(lǐng)域，而不是將二者截然分開。而私人性政府的實(shí)踐無疑為理解公私之間的這種“模糊”關(guān)系提供了一條很好的途徑。這種實(shí)踐中的“公共”與“私人”的關(guān)系實(shí)際反映了多樣化的個(gè)體生存環(huán)境和地方治理結(jié)構(gòu)，“那些治理規(guī)則的形成和實(shí)施必須立足于對地方社區(qū)的深層次的了解，以及對它的成員及其所依賴的自然資源的充分考量”。[1]（p546-549）這是一套扎根于美國地方社區(qū)及鄰里關(guān)系環(huán)境而建立起來的制度架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，其中勢必包含著豐富的地區(qū)性內(nèi)容和復(fù)雜的個(gè)體間關(guān)系。結(jié)合歷史維度的動(dòng)態(tài)考察，尼爾森坦言道，這與奧斯特羅姆的自主治理理論③奧斯特羅姆 （Elinor Ostrom）在其代表作 《公共事物的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》（《Governing the Commons:The Evolution of Institutions for Collective Action》）一書中闡述了自主治理理論，其中心內(nèi)容是研究一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來，進(jìn)行自主治理。盡管奧斯特羅姆試圖在該書中，以及此后的研究和著述中以更為豐富的實(shí)證分析來支持作為一般性框架的自主治理理論，但現(xiàn)實(shí)治理的復(fù)雜性仍然對其理論的適用性提出了挑戰(zhàn)。的意涵是不相一致的。由于廣泛的復(fù)雜性與不確定性，不受州政府控制的私人性政府的運(yùn)作需要在治理結(jié)構(gòu)、代議制度和政策過程的模式等方面接受更多的“試驗(yàn)”。而就公共行政的理論研究而言，為了更好地解釋這種新型地方公共治理形式的內(nèi)在邏輯，我們勢必需要對私人性政府的組織安排做出更為細(xì)致和深入的考察。

三、業(yè)主協(xié)會(huì)的案例

業(yè)主協(xié)會(huì)被認(rèn)為是最典型的，也是為數(shù)最多的私人性政府。在當(dāng)下的美國，有使用年限限制的社區(qū)已經(jīng)普遍建立了業(yè)主協(xié)會(huì)，其數(shù)量在美國社區(qū)組織中占到很大的比重（見表1）。現(xiàn)有的大部分關(guān)于私人性政府的研究都以業(yè)主協(xié)會(huì)作為研究對象。從組織或法學(xué)的角度來看，這類社區(qū)組織常常被形象地描述為“一種介于私人性商業(yè)公司和傳統(tǒng)地方政府之間的‘混合物’（hybrid）”。[7]通過對業(yè)主協(xié)會(huì)的組織構(gòu)成、運(yùn)營管理及治理社區(qū)等方面的具體考察，可以較為直觀地了解私人性政府的基本特征與內(nèi)在邏輯，理解其為何能夠參與到地方公共治理的事務(wù)當(dāng)中。

表1 協(xié)會(huì)治理型社區(qū)(Association-Governed Communities)的數(shù)量估計(jì)

（一）組織構(gòu)成：形似地方政府。

總體而言，業(yè)主協(xié)會(huì)的組織形式與一些地方政府很相似，但又不同于傳統(tǒng)的地方政府。業(yè)主協(xié)會(huì)一般由土地開發(fā)商建立，并且它的建立總是先于房屋的建成。它的基本制度、部門設(shè)計(jì)、職能安排等內(nèi)容主要通過開發(fā)商制定成文的CC&Rs 規(guī)約 （the Declaration of Covenants，Conditions and Restrictions）規(guī)定下來。業(yè)主協(xié)會(huì)必須按照這些文件①除了CC&Rs規(guī)約，社區(qū)管理文件一般還包括小區(qū)規(guī)劃、章程、聲明、業(yè)主協(xié)會(huì)細(xì)則及規(guī)則等，它們都可以影響業(yè)主協(xié)會(huì)的運(yùn)作。的規(guī)定來履行維護(hù)公共區(qū)域、管理共同財(cái)產(chǎn)、提供社區(qū)服務(wù)的職責(zé)。

個(gè)人若在業(yè)主協(xié)會(huì)購置了房產(chǎn)，就能因此成為它的會(huì)員。②個(gè)人只要購置房產(chǎn)，就能成為業(yè)主協(xié)會(huì)的會(huì)員。這就意味著，個(gè)人不但能夠較為自由地“用腳投票”，而且可以同時(shí)擁有數(shù)個(gè)不同業(yè)主協(xié)會(huì)所在社區(qū)的“公民”身份。會(huì)員既享有基本的權(quán)利，又必須遵守協(xié)會(huì)的章程，履行相應(yīng)規(guī)定。雖然租房客沒有選舉的權(quán)利，但是購買二手房的業(yè)主，非美國公民身份的業(yè)主，以及非定居的業(yè)主仍然有權(quán)利參加業(yè)主協(xié)會(huì)的選舉。對于業(yè)主協(xié)會(huì)的這些會(huì)員而言，他們不但是投資社區(qū)共同財(cái)產(chǎn)的“股東”，而且是享有社區(qū)服務(wù)的“顧客”。

業(yè)主協(xié)會(huì)中最重要的機(jī)構(gòu)——理事會(huì)（boards of directors）承擔(dān)著治理社區(qū)的主要責(zé)任。理事會(huì)的成員由居民選舉產(chǎn)生，并且他們的工作完全是志愿性質(zhì)的。業(yè)主協(xié)會(huì)的理事會(huì)同時(shí)扮演了許多種角色：組織的管理者、政策的制定者、實(shí)施者和調(diào)控者等等。而這些角色在政府組織那里往往分別由特定的部門來扮演。一些規(guī)模較大社區(qū)的業(yè)主協(xié)會(huì)的理事會(huì)還常常會(huì)聘請一名（物業(yè)）管理者或者一家（物業(yè)）管理公司來處理業(yè)主協(xié)會(huì)的具體事務(wù)，建立一套與有些城市政府相類似的“議會(huì)—經(jīng)理制”結(jié)構(gòu)（council-manager city）。[8]當(dāng)然，它在職責(zé)上與“議會(huì)——經(jīng)理制”有所不同。

（二）運(yùn)營管理：多套機(jī)制并存。

作為私人性政府，業(yè)主協(xié)會(huì)的內(nèi)部程序和權(quán)力運(yùn)行既具有一般公司的特征，又類似于政府。理事會(huì)必須實(shí)施CC&Rs規(guī)約的有關(guān)規(guī)定，提供服務(wù)，維護(hù)公共區(qū)域，并且還需為完成這些任務(wù)而籌集和運(yùn)用資金。為了保證業(yè)主協(xié)會(huì)能夠正常地運(yùn)作，以為業(yè)主們提供所需要的產(chǎn)品和服務(wù)，理事會(huì)每年會(huì)向業(yè)主們征收一定的“稅金”（taxation）。業(yè)主們則可以通過審查每年的財(cái)務(wù)報(bào)告來監(jiān)督理事會(huì)的工作。

業(yè)主協(xié)會(huì)的理事會(huì)一般還會(huì)制定一些附加的限制條例，并加以實(shí)行。“理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者依據(jù)這些規(guī)章，對違規(guī)者提起訴訟，并對‘罪行’進(jìn)行判決”。[9]理事會(huì)可以采取強(qiáng)制性罰款等手段對規(guī)則違反者進(jìn)行制裁。當(dāng)然，業(yè)主協(xié)會(huì)并不具備如政府那般的強(qiáng)制性權(quán)力，因此只能依靠法院來強(qiáng)制執(zhí)行。與此同時(shí)，法院也成為業(yè)主協(xié)會(huì)成員們對理事會(huì)行為表達(dá)不滿情緒的主要渠道。與“勢單力薄”的個(gè)體會(huì)員不同的是，理事會(huì)能夠通過抬高“稅金”的定價(jià)來抵消訴訟成本。有一些業(yè)主協(xié)會(huì)就因?yàn)閰f(xié)會(huì)與其會(huì)員之間的沖突和訴訟而陷入麻煩。麥肯基認(rèn)為這種情形的發(fā)生，一定程度上是因?yàn)闃I(yè)主協(xié)會(huì)的“志愿者們未受過專業(yè)訓(xùn)練”。[10]（p89-102）

大部分州法律沒有將業(yè)主協(xié)會(huì)與其他的非營利性公司區(qū)別對待。由于組織的私營性質(zhì)，業(yè)主協(xié)會(huì)的管理者或選舉產(chǎn)生的決策者并不受制于那些適用于政府官員的許多程序和規(guī)定。并且，在業(yè)主協(xié)會(huì)的司法權(quán)限內(nèi)，許多政府必須保護(hù)的個(gè)人權(quán)利也并不一定能得到保障。業(yè)主協(xié)會(huì)可以不受制于州“陽光”法案，③“陽光法案”要求政府公開會(huì)議，當(dāng)公務(wù)人員集體做出決策時(shí)需公開記錄，接受公共監(jiān)督。也不需要遵循公共預(yù)算、采購或者雇用的準(zhǔn)則。與州立法一般要求按照從價(jià)（ad valorem）④從價(jià)（Ad Valorem）是各國征稅時(shí)通用的一個(gè)原則，即征稅時(shí)按商品價(jià)格的一定百分比確定稅額。稅額隨商品價(jià)格的上漲而增加，隨商品價(jià)格的下跌而減少。它是與“從量原則”相對應(yīng)的。計(jì)算的地方財(cái)產(chǎn)稅不同，業(yè)主協(xié)會(huì)的定價(jià)依據(jù)CC&Rs規(guī)約里的詳細(xì)規(guī)定，能夠按照比例分配（pro rata），每個(gè)個(gè)體或單位只需支付相等的份額。

（三）治理社區(qū)：職責(zé)豐富多樣。

很多學(xué)者認(rèn)為，“業(yè)主協(xié)會(huì)被稱為私人性政府，因?yàn)樗鼈冏鲋S多政府做的事情”。[2]（p535-542）這種新型的街區(qū)政府能夠進(jìn)入一些“禁止政府入內(nèi)”的區(qū)域，不但對社區(qū)進(jìn)行管理，而且為人們提供便利。為了履行“保護(hù)、維護(hù)并改善”社區(qū)的職責(zé)，業(yè)主協(xié)會(huì)理事會(huì)的成員必須具有較強(qiáng)的處理社區(qū)事務(wù)的技能。在那些較為大型的社區(qū)，理事會(huì)還必須與所聘請的物業(yè)管理人員或物業(yè)管理公司展開充分的合作，一起“甄別小區(qū)的需求，采取恰當(dāng)?shù)拇胧⒋_保這些措施得以實(shí)施”。[11]（p37）

不同的業(yè)主協(xié)會(huì)提供不同類型的產(chǎn)品和服務(wù)。一些小型社區(qū)的業(yè)主協(xié)會(huì)只做一些像維護(hù)社區(qū)外觀、清除雜草或者美化公共環(huán)境之類的工作。而在那些大型社區(qū)，業(yè)主協(xié)會(huì)除了提供道路、供水、照明或下水道設(shè)施這類被視作公共產(chǎn)品的服務(wù)之外，還會(huì)提供一些諸如游泳池、網(wǎng)球場、體操房、高爾夫球場、散步專用道或者俱樂部會(huì)館等休閑設(shè)施。特別是在那些門禁社區(qū)（gated communities），①門禁社區(qū)（gated communities），即為保障居民的隱私和安全而進(jìn)行出入口管制的住區(qū)。此類住區(qū)發(fā)源于歐美等國家，通常位于城郊，且規(guī)模較大，屬富裕階層的住區(qū)或豪華別墅區(qū)。業(yè)主協(xié)會(huì)的服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)常包括了一些私人性的道路、供水、照明、保安、下水道、垃圾清理以及娛樂設(shè)施等等。部分大型社區(qū)的業(yè)主協(xié)會(huì)甚至還有自己的報(bào)紙、廣播臺(tái)和電視臺(tái)。此外，有一些業(yè)主協(xié)會(huì)還以非正式的組織形式來試圖滿足一些特殊群體的需求。這些特殊群體包括一些宗教的信徒、“綠色”生態(tài)組織的成員等等。

一些業(yè)主協(xié)會(huì)不僅管理街區(qū)的物理環(huán)境，也開始致力于管理社會(huì)環(huán)境，做一些諸如酒類飲料設(shè)備監(jiān)管之類的事務(wù)。大部分CC&Rs規(guī)約為居民制定了許多行為規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。譬如，房屋采用何種油漆顏色、選擇何種建筑材料和采取何種庭院設(shè)計(jì)方案等方面都在CC&Rs規(guī)約里有所規(guī)定。而諸如張貼標(biāo)語、敞開車庫大門和在街道上停車等行為依照規(guī)定常常是被禁止的。依據(jù)CC&Rs規(guī)約，業(yè)主協(xié)會(huì)可以限制居民對房屋的使用年限，規(guī)定每座房屋的居住人數(shù)上限、頒布寵物禁令以及決定房屋是否能被租賃等等。雖然這些限制條例對任何人都是一視同仁的，但是可能太過于細(xì)致了，甚至具體到“你在哪里可以穿flip-flop的平底涼鞋或者你能否將后門作為房屋的入口等等”。[12]可以說，業(yè)主協(xié)會(huì)的私人性身份使得CC&Rs規(guī)約甚至比最為苛刻的地方土地使用法還要嚴(yán)格。

一個(gè)業(yè)主協(xié)會(huì)所在社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施既可能是私人的，也可能是公共的。可以依據(jù)職能、外觀以及管理方式等方面來區(qū)分私人基礎(chǔ)設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施。私人基礎(chǔ)設(shè)施往往只為該社區(qū)內(nèi)的居民提供便利，公共基礎(chǔ)設(shè)施則向更大范圍的公眾開放。私人性基礎(chǔ)設(shè)施不必遵循公共基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或有關(guān)材料的規(guī)定，而且設(shè)施的私營化也為開發(fā)商降低了成本。地方政府既不對這類私人性基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)承擔(dān)法律上的責(zé)任，也不必維護(hù)它們。麥凱布指出，“公共財(cái)政責(zé)任并沒有含蓋那些私人性道路，業(yè)主協(xié)會(huì)成員必須為了公共道路能夠連接到他們的社區(qū)而支付一定的修繕費(fèi)用”。[2]公共管制的職責(zé)也不涉及私人道路的邊界地區(qū)，所以，地方的警察雖然能夠回應(yīng)業(yè)主協(xié)會(huì)的犯罪報(bào)告，卻不能干涉違反交通和停車規(guī)章之類的事務(wù)。

業(yè)主協(xié)會(huì)的出現(xiàn)已經(jīng)使得地方政府轉(zhuǎn)移了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本——從公共大眾轉(zhuǎn)向了開發(fā)商和新居民。一些城市和鄉(xiāng)村土地開發(fā)區(qū)的地方政府甚至還要求開發(fā)商來提供基礎(chǔ)設(shè)施。譬如，一些菲尼克斯州和亞利桑那州的地方政府就授權(quán)開發(fā)商按照他們的項(xiàng)目計(jì)劃來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并提供一些費(fèi)用以補(bǔ)償超過項(xiàng)目額度的部分。設(shè)計(jì)者們希望通過這樣的調(diào)控機(jī)制來抵消發(fā)展的成本。在一些發(fā)展速度很快的地區(qū)，地方政府還強(qiáng)制開發(fā)商建立業(yè)主協(xié)會(huì)以作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項(xiàng)長期性的保障。為了回應(yīng)聯(lián)邦和州的環(huán)境法案，一些佐治亞州的地方政府還讓業(yè)主協(xié)會(huì)承擔(dān)起維護(hù)雨水系統(tǒng)（stormwater system）的職責(zé)。地方政府對業(yè)主協(xié)會(huì)的這種授權(quán)行為，無疑已經(jīng)挑戰(zhàn)了業(yè)主協(xié)會(huì)僅僅是一種由自由市場運(yùn)作而產(chǎn)生的志愿性組織的說法。

以效率性和民主性作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來看，業(yè)主協(xié)會(huì)的成效的確是顯著的。而它取得的成效都依賴于該組織所形成的一套特有的制度結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制以及職能定位。依據(jù)上述對業(yè)主協(xié)會(huì)的考察來看，我們至少可以歸納出以下三點(diǎn)：第一，業(yè)主協(xié)會(huì)的組織構(gòu)成具有類政府性。它常常與一些城市政府有著相似的形態(tài)（當(dāng)然也不拘于此），這使得它在經(jīng)驗(yàn)層面上容易被貼上“政府”的標(biāo)簽。第二，業(yè)主協(xié)會(huì)的運(yùn)營管理呈現(xiàn)出多種機(jī)制并存的交叉性。它實(shí)行會(huì)員制，由會(huì)員們定期選舉產(chǎn)生相應(yīng)的“領(lǐng)導(dǎo)人”和“議會(huì)”，向會(huì)員們定期“征稅”作為組織運(yùn)行和服務(wù)提供的經(jīng)費(fèi)來源。但在具體的執(zhí)行環(huán)節(jié)，它實(shí)施的卻是企業(yè)式的運(yùn)作形式，管理上采取私部門的操作手段。第三，在治理社區(qū)的過程中，私人性政府所履行的職能具有混合性。私人性政府是非營利性的社區(qū)組織，除了提供社區(qū)內(nèi)居民所需的私人性服務(wù)項(xiàng)目之外，私人性政府已經(jīng)逐漸承擔(dān)起一些過去由地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)的職責(zé)。與此同時(shí)，它還實(shí)施一定的管制，以對轄區(qū)內(nèi)的公共環(huán)境進(jìn)行維護(hù)。總而言之，業(yè)主協(xié)會(huì)正像是諸多學(xué)者所謂的“混合物”，它在組織構(gòu)成、運(yùn)營管理、治理社區(qū)等方面所表現(xiàn)出的特征已有別于一般意義上的私人性組織。而以上這三個(gè)方面從根本上都可以以“公共——私人”二分這個(gè)基本的理論問題為切入點(diǎn)來加以理解。據(jù)此，可以將業(yè)主協(xié)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)概括為：以公私邊界模糊的組織體制與機(jī)制為基礎(chǔ)，通過發(fā)揮代理機(jī)構(gòu)民主決策和管理的功能，運(yùn)用私營化、市場化的靈活的執(zhí)行手段，在提供私人性服務(wù)的同時(shí)，有效地滿足了地方公共治理與社會(huì)服務(wù)的需求。

四、結(jié)論與啟示

毋庸諱言，私人性政府的實(shí)踐將會(huì)開啟新一輪的關(guān)于公共治理、公共服務(wù)、組織理論、地方政府管理甚至是政治學(xué)理論等方面的研究。從上述關(guān)于業(yè)主協(xié)會(huì)的考察來看，該案例很好地支持了現(xiàn)有研究中關(guān)于私人性政府的基本判斷：一種公私邊界模糊的組織類型和由此形成的新型的地方公共治理方式。正是由于業(yè)主協(xié)會(huì)所具有的獨(dú)特的組織安排,為其參與地方公共治理提供了可能性。當(dāng)然，不容忽視的一點(diǎn)在于，如果我們?nèi)匀粌H從現(xiàn)有研究的普遍假設(shè)出發(fā)來加以考察，那么得出的結(jié)論實(shí)際上與組織研究的傳統(tǒng)觀點(diǎn)十分相似，即將制度等結(jié)構(gòu)性要素作為關(guān)鍵的變量來解析其與組織行動(dòng)和組織績效的因果關(guān)系。但是，當(dāng)我們更為具體深入地剖析業(yè)主協(xié)會(huì)等私人性政府的組織體制和機(jī)制，就可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的建立在公私分離基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)功能主義的組織分析方法很難充分地解釋這些新型治理主體的內(nèi)在邏輯。業(yè)主協(xié)會(huì)等各類私人性政府在地方的廣泛實(shí)踐不但難以運(yùn)用古典的機(jī)械論的組織觀①一些學(xué)者認(rèn)為，組織理論在20世紀(jì)50年代之后逐漸經(jīng)歷了一種范式轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)非線性、偶然性、不可排除的不確定性、混沌、自組織性、多視角和多重衡量標(biāo)準(zhǔn)等特征。這種組織理論范式的轉(zhuǎn)變是一場思維方式的變革運(yùn)動(dòng)，它在本質(zhì)上是對傳統(tǒng)還原論、機(jī)械論、構(gòu)成論、目的論、實(shí)體論與線性思維的一種反動(dòng)和批判。參見羅珉.論組織理論范式的轉(zhuǎn)換[J].外國經(jīng)濟(jì)與管理，2008，30（8）：18-22.加以解釋，而且無法在新公共管理理論中找到問題的現(xiàn)成答案，甚至不只是簡單的“美國式的民主”所能概括。這一點(diǎn)正好說明了，尼爾森等學(xué)者的提醒不無道理：必須尋求在具體而廣泛的語境中考察更多的微觀變量，必須繼續(xù)通過更為高質(zhì)量的實(shí)證考察和規(guī)范研究來深化對私人性政府的理解。無疑，由于私人性政府實(shí)踐所處環(huán)境的復(fù)雜性、不確定性，和其本身組織安排的多樣性，欲尋求更為合適的一般性的理論框架和解釋工具將是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

如若我們回到那個(gè)一直縈繞在公共行政研究者心頭的棘手問題——“公共”與“私人”之間的關(guān)系，那么業(yè)主協(xié)會(huì)等私人性政府的研究的確給我們提供了一種相對新穎的回答方式。但是，這個(gè)理論問題實(shí)際并沒有在私人性政府那里得到徹底解決。如對新公共管理的質(zhì)疑一樣，公私模糊仍然無法消除公共與私人的矛盾。這依舊可能讓我們對以私人性政府為組織基礎(chǔ)的新型治理形式的前景產(chǎn)生擔(dān)憂。譬如，私人性政府可能會(huì)給個(gè)人權(quán)利與自由帶來破壞性的影響。憲法保護(hù)個(gè)人權(quán)利免遭政府權(quán)力的損害。但是，個(gè)人選舉、自由言論或集會(huì)的權(quán)利在業(yè)主協(xié)會(huì)等私人性政府中并不能受到如在政府那里一樣的保護(hù)。如西格爾等人指出，當(dāng)業(yè)主協(xié)會(huì)擁有了街道、開放空間和其他的一些集會(huì)場所，那些在政府那里能夠被用作公共論壇的區(qū)域就變成了私人的財(cái)產(chǎn)。于是，談?wù)摵鸵庖姴灰恢戮统闪吮唤沟氖虑椤13]盡管地方治理的私營化和社區(qū)的日益擴(kuò)展能夠?yàn)閭€(gè)人帶來福利，但也可能使得他們失去許多自由選擇的機(jī)會(huì)。再者，業(yè)主協(xié)會(huì)等私人性政府可能存在組織透明性問題。有關(guān)業(yè)主協(xié)會(huì)的信息只是對一些人開放，而社區(qū)中的大多數(shù)人對組織實(shí)行的規(guī)則并不清楚地知曉，這種情形也常常為地方政府所忽視。卡莉提醒道，“我們至少應(yīng)該知道它們有多少，在哪兒。并且，應(yīng)該保證生活在社區(qū)中的人們都能夠較為容易地了解它們的法規(guī)運(yùn)行和財(cái)政狀況。最低水平的‘揭露’就是為了‘保護(hù)消費(fèi)者’”。[3]（p550-552）問題是，在業(yè)主協(xié)會(huì)的組織運(yùn)作過程中，專業(yè)化和層級制還是使得組織成為一個(gè)缺乏開放性的黑箱。另外，如何處理私人性政府與地方政府間的關(guān)系也可能成為一個(gè)難題。諸多事實(shí)表明，業(yè)主協(xié)會(huì)與政府間的緊張關(guān)系會(huì)給地方管制帶來麻煩。而政府卻試圖將建立業(yè)主協(xié)會(huì)作為批準(zhǔn)新的大型開發(fā)區(qū)的條件之一。財(cái)政壓力更進(jìn)一步驅(qū)使地方政府推動(dòng)這類私人性政府的建立——通過讓業(yè)主協(xié)會(huì)承擔(dān)地方公共服務(wù)的任務(wù)來削減和轉(zhuǎn)移成本。盡管如此,業(yè)主協(xié)會(huì)等私人性政府在法定權(quán)限上并未與其他非營利公司做十分清晰的區(qū)別。兩項(xiàng)美國全國性的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然大多數(shù)業(yè)主協(xié)會(huì)的理事會(huì)成員能夠與當(dāng)?shù)卣⒘己玫年P(guān)系，但是的確存在著“相當(dāng)多潛在的不滿”。[14]除了以上三點(diǎn)以外，私人性政府的合法性問題、改革和移交問題以及提供服務(wù)的彈性化問題等都已經(jīng)被一些學(xué)者所關(guān)注。

無疑，以上出現(xiàn)的這些新的問題必須在今后的理論研究和實(shí)務(wù)工作中加以解決。而欲解決這些問題都無法繞開的一點(diǎn)是，盡管以效率和經(jīng)濟(jì)為主要價(jià)值目標(biāo)、強(qiáng)調(diào)市場化運(yùn)作的私人性的治理方式已經(jīng)在過去的幾十年間顯示出它在私人治理領(lǐng)域中的巨大作用，但這種私人性治理方式從私人領(lǐng)域向公共領(lǐng)域的拓展勢必要求在那些不充分的技術(shù)途徑之外加入更多的“民主”變量。這些民主變量包括公民參與社區(qū)治理，通過對話推動(dòng)地方政策制定和評估等等——而不只是將這些居民當(dāng)作付費(fèi)的“顧客”而已。從此來看，還原業(yè)主協(xié)會(huì)等私人性政府建立初期的一部分個(gè)人的民主權(quán)利，完成個(gè)人權(quán)利和集體權(quán)利之間關(guān)系的重新調(diào)整，以及在更為規(guī)范化的法律制度框架之下實(shí)現(xiàn)政府對私人性政府的授權(quán)，以保證其權(quán)力和職能之間的對等——這些無疑將有助于業(yè)主協(xié)會(huì)等私人性政府的制度形式完成更為理想的蛻變：不但繼續(xù)在市場化的運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)服務(wù)提供的效率性，而且通過公民參與的形式推動(dòng)地方民主化進(jìn)程的步伐。

誠然，業(yè)主協(xié)會(huì)等私人性政府在美國的實(shí)踐也為我國的地方公共治理提供了一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)：

第一，應(yīng)培育社區(qū)自治，加強(qiáng)公眾的民主參與。美國擁有地方自治的傳統(tǒng)，社區(qū)居民具有較高的民主參與熱情和個(gè)人權(quán)利意識，這在很大程度上為私人性政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了可能。反觀中國，在一些較為高檔或成熟的社區(qū)也建立了業(yè)主協(xié)會(huì)之類的社區(qū)組織，但是就總體而言，不但其發(fā)育程度和管理能力處于較低的水平，而且其數(shù)量和規(guī)模仍舊非常有限。許多本土經(jīng)驗(yàn)調(diào)查得出的結(jié)論是，中國社區(qū)居民的參與度依然不高。積極性和自組織能力的不足又進(jìn)一步導(dǎo)致了即使有許多街道辦等基層政府部門試圖推動(dòng)業(yè)主協(xié)會(huì)的建立，實(shí)施起來也顯得困難重重。所以，未來繼續(xù)要做的關(guān)鍵工作即以社區(qū)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)公民社會(huì)的培育，真正讓公眾自己組織起來，參與到社會(huì)治理當(dāng)中。

第二，應(yīng)重塑政府組織，引入適度的市場手段。近十幾年中國地方政府的改革已經(jīng)通過借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，逐步采取了一些市場化的運(yùn)營管理和服務(wù)提供的方式，也取得了一定的成效。總的來看，這些地方改革具有較強(qiáng)的政府主導(dǎo)色彩，即通過公共權(quán)力動(dòng)員社會(huì)資源以建立社會(huì)治理或公共服務(wù)的合作機(jī)制。而私人性政府的經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上又為改革提供了另一種可能性：由私人性組織唱主角，承擔(dān)地方公共治理的職責(zé)。當(dāng)然，這必須具備一定的條件：一是發(fā)育成熟的有較強(qiáng)治理能力的私人性組織等社會(huì)力量的出現(xiàn)；二是為這些社會(huì)力量的參與提供相對寬松靈活的制度環(huán)境；三是政府還需要對這些私人性組織進(jìn)行適當(dāng)?shù)乇O(jiān)管。想要達(dá)到這三個(gè)條件，就必須有政府角色向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，以及整個(gè)體制機(jī)制的配套改革。

第三，應(yīng)統(tǒng)籌多重目標(biāo)，優(yōu)化地方的公共治理。在業(yè)主協(xié)會(huì)的案例中，能夠反映該組織在運(yùn)行過程中試圖通過多樣化的體制或機(jī)制安排來回應(yīng)社區(qū)治理的多重目標(biāo)。雖然仍能夠發(fā)現(xiàn)業(yè)主協(xié)會(huì)等私人性政府在實(shí)踐中存在的公共與私人、民主與效率之間的矛盾，但是它也深刻地揭示了一條規(guī)律，即當(dāng)社會(huì)治理的民主性和效率性的任何一方有所缺失的情況下，另一方也會(huì)遭受損害。而更高的效率性往往是以更高的民主性為前提的，反之亦然。多重目標(biāo)之間需要平衡，實(shí)際又總是相互融合的。我們不僅僅應(yīng)將這一點(diǎn)作為公共行政的一個(gè)基本理論問題加以考慮，而且必須在廣泛的地方社會(huì)治理改革中，通過形式多樣的組織安排來尋求目標(biāo)共贏的可能。毋庸置疑，這將是一個(gè)不斷探索、持續(xù)創(chuàng)新的漫長過程。

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