縣(市)域城鄉統籌發展規劃若干問題初探
——以遵化市為例

文/郭軍贊 畢雅瑋 路春艷 黃黎燕

縣(市)域城鄉統籌發展規劃若干問題初探
——以遵化市為例

文/郭軍贊 畢雅瑋 路春艷 黃黎燕

郭軍贊，河北省城鄉規劃設計研究院，高級城市規劃師，國家注冊城市規劃師

畢雅瑋，澳大利亞墨爾本大學碩士生

路春艷，河北省城市科學研究會副理事長兼秘書長，正高級城市規劃師，國家注冊城市規劃師

黃黎燕，云南師范大學文理學院

城鄉統籌是我國新時期經濟社會發展的一項巨大的系統工程，涉及社會經濟生活的各個方面，其核心是立足城市和農村一體化發展、打破歷史和制度設計形成的城鄉二元結構，立足城市發展，著眼農村建設，注重城鄉協調發展和均衡發展，建立平等和諧的城鄉關系，最終實現城鄉差距最小化，城市和農村共同富裕的目標。

城鄉統籌發展有三個關鍵的層面：國家的層面，這是宏觀的；中觀的是省的層面；微觀的是縣（市）層面。本文研討的是微觀層面的內容，即縣（市）城鄉統籌規劃，行政縣（市）是組成中國經濟社會的基本單元。

與城鎮體系規劃和城市總體規劃不同，城鄉統籌規劃應具體落實國家、省、市有關城鄉統籌發展、新農村建設的方針政策，尤其要與國民經濟和社會發展規劃充分協調，與土地利用總體規劃相銜接，力求“三規合一”，并對已有的各項城鄉規劃成果進行調整、補充和完善，解決各級各類規劃間的矛盾與沖突。遵化市是河北省2011年開展城鄉總體規劃編制工作十一個試點縣（市）之一。本文結合工作實踐，以河北省遵化市為例，對新時期縣（市）城鄉統籌規劃的若干重要內容，進行了嘗試性的探索和解析，并提出具體的工作思路和工作方案，現與同行學者交流。

一、遵化市城鄉統籌發展的現狀基礎與問題

（一）遵化市概況

遵化市位于河北省東北部，屬京、津、唐、承、秦腹地，西距首都北京158公里，西南距天津175公里，南距唐山75公里，北距承德175公里，東南距秦皇島150公里，素有“畿東第一城”之稱。

遵化境內的長深高速公路、大秦鐵路以及規劃建設的張曹鐵路，是東北地區與張家口、承德、內蒙等內陸地區聯系的重要通道。

遵化市域總面積1521平方公里，現轄13鎮12鄉2個街道辦事處，648個行政村。2010年全市常住人口726494人，城鎮人口29.1萬人，城鎮化水平為40%，低于河北省同期的城鎮化水平約5個百分點。

遵化市礦產資源豐富，是河北省重要的原材料基地之一和以鋼鐵為支柱產業的重要的工礦城市。

（二）遵化市城鄉統籌發展的內在基礎與存在問題

改革開放以來，遵化市加快實施“開放帶動、科教興市、旅游突破、工業強市、龍企富民”的發展戰略，按照打造“新型工業強市、京東旅游名城”的發展定位，以結構調整為主線，國民經濟和社會各項事業取得了長足發展，2002年躋身全國縣域經濟基本競爭力百強行列，名列第77位，2010年全市實現國內生產總值476.5億元。

1. 農業基礎牢固，農業產業化發展迅速，但總體規模和質量有待提高

近年來，遵化市農業經濟穩步、健康的發展，基本實現由粗放經營向集約經營轉變。生態農業、綠色農業、特色農業發展發展迅速，規模化農業生產基地建設成效顯著，自北向南依次建設了七大基地和七個優勢特色產業帶。但從地域來看發展不平衡，近年來開展農業產業化的地區主要集中在平原地區，山地、丘陵地區的農業產業化相對發展緩慢，并且主要以試點的形式開展，總體規模和運行質量還有待進一步完善。

2. 工業發展迅猛，但對資源性依賴嚴重，形成“一鋼獨大”的局面，工業結構不成體系

遵化市工業化水平較高，2010年第二產業實現增加值288.6億元，全市規模以上工業增加值162.7億元。已初步形成了700萬噸鐵鋼材、500萬噸水泥、200萬噸焦炭、13萬千瓦電力的生產能力。遵化工業發展很大程度上依賴于礦產資源的開采，鋼鐵產業比重占遵化工業的三分之一以上，形成“一鋼獨大”的局面，后續支撐產業和高技術產業等后發產業的跟進受到很大制約。

3. 第三產業中旅游產業迅速壯大，但服務業比重增長緩慢，發展潛力待進一步挖掘

近年來遵化市依托清東陵、湯泉等旅游資源，積極發展旅游業及相關服務業，旅游產業飛速發展。但第三產業總量在三個產業結構中比重呈現下降趨勢。相對于近年快速發展的工業，服務業的發展活力并沒有得到進一步激化，自身的旅游資源等綜合利用率相對較低。在資源性城市轉型期，旅游業、生產性服務業的潛力還有待進一步挖掘。

4. 城鄉之間產業互動不明顯

城鄉產業的發展應充分挖掘與利用自身稟賦，完善各自的產業支撐體系，加快自身的快速發展。但目前遵化市鄉村產業的自主能力不足，鄉村產業的改造與提升能力較弱，政府干預在城鄉產業互動層次高級化過程中發揮不可或缺的作用還沒有充分發揮。另一方面，需要下大力氣推進城鄉產業鏈相互間的延伸或轉移，促進城鄉產業的分工與合作，提高城鄉互動的廣度與深度，使城鄉產業互動向更高模式演進。遵化市城鄉之間產業互動不明顯表現在：

（1）城鄉差距繼續拉大

首先是城鄉收入差距無論絕對值還是相對值，都在進一步拉大，城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入之比為4：1。此外，農村在市政建設上、社區服務現代化上的差距更大，公共產品的享有率遠遠落后于城市，在社會保障、教育等方面城鄉均差距日益顯著。

（2）城鎮功能有待提升

一方面中心城區沒有形成強有力輻射能力，對鄉村腹地的服務功能和帶動能力還很弱。另一方面，工業和服務業主要集中在中心城區及其周邊布局，大多鄉鎮僅有零散小型工礦企業分布，因此，中心城區與市域鄉鎮間、各個鄉鎮之間的產業聯系較為薄弱，相互依存度較低。居民點體系中城鎮職能、主導產業雷同，發展目標同構以及對同類資源惡性競爭的現象明顯。

（3）城鄉之間統籌不足

首先是功能上缺乏統籌，大多鄉村仍以傳統型農業為主，未能形成圍繞城市服務的現代農業產業類型。其次是規劃上缺乏統籌，城市發展為主導，對鄉村地區發展的需求考慮較少。再次是在管理上缺乏統籌，城市公共服務設施在布局、享用政策等方面，極少考慮與臨近鄉村地區共享，為之提供服務。

（三）遵化市城鄉統籌發展的外部條件

1. 河北省沿海地區發展的帶動作用

國家“十二五”規劃綱要草案明確提出，重點推進河北沿海地區發展，建成京津冀城際快速交通網絡和打造首都經濟圈，將京津冀區域經濟合作提升到國家戰略的高度。遵化市位于環渤海區域核心地帶，具有良好的區位優勢、資源優勢、產業優勢、交通優勢和市場優勢，以港口物流、鋼鐵石化和裝備制造為主導產業的曹妃甸循環經濟區，其示范作用和集聚效應將帶動這一地區鋼鐵、石化等產業的優化升級，發展潛力巨大。

2. 獨特的區位優勢

遵化地處環首都經濟圈地帶，隨著北京制造業向高端服務業的產業轉移，為遵化在裝備制造和新型建材等行業提供了承接產業溢出的機會。此外，隨著京津地區人均收入的快速增長，對短程、周末旅游的需求日趨旺盛，將為遵化旅游業的發展帶來新的機遇。

3. 快速的城市化進程

隨著城市化進入快速發展階段，對城市在經濟發展、強大的城鎮服務體系、生態宜居性、環境的可持續性等方面提出了新的需求。

二、城鄉統籌規劃若干問題的探索與嘗試

（一）壯大縣域經濟制定全市產業發展規劃，構建產業體系，打造新型產業園區

縣域經濟是城鄉統籌發展的載體，是統籌城鄉發展的基礎。從發展現狀來看，遵化市已經完成了重工業化階段，處于高加工階段后期和技術密集階段前期的交替階段，遵化在這一時期仍面臨著資源依賴性強的問題。其顯著特征之一就是經濟結構單一，由此帶來的一個突出問題是結構的不穩定。因此，資源型城市必須通過結構轉型，實現由單一主導型結構向多元主導型結構轉變，以增強城市發展后勁和競爭能力。

在產業選擇上，提出了構建“4+3+2”的產業體系。即壯大四大支柱產業：指鋼鐵、旅游業、高端裝備制造、特色農產品深加工；培育三大成長性產業：現代物流、生態農業、新型建材；發展兩個潛力型產業：新材料、生物醫藥。強調遵化應以傳統產業為基礎，將鋼鐵工業打造成國內鋼鐵工業的龍頭，高起點發展裝備制造業，不斷延伸鋼鐵產業的鏈條，提高產品的附加值和精深加工程度。食品業應充分發揮現有基礎優勢和資源優勢，初步建立現代食品產業生產和市場體系，使食品工業成為遵化市經濟支柱之一。建材業的重點是提高產品的等級和檔次，向環保型、高技術、高附加值方向發展。

在傳統產業發展壯大的同時，重視高新技術產業的發展，依托工業園區建設，大力發展高新技術產業。選擇新材料、生物醫藥、新能源等產業作為高新技術產業的主攻方向和發展重點。在發展第三產業方面，把重點放在生產服務業、現代物流業、旅游業、金融業上。

（二）以城鎮化建設為載體，優化生產力布局

一方面要大力推進小城鎮建設，把城鎮建設與優化生產力布局、培育市場體系有機結合起來，提高城鎮對內輻射、對外吸引的能力，加大對馬蘭峪、黨峪、建明、堡子店、新店子、東新莊、平安城、蘇家洼、東舊寨9個鎮建設的支持力度，形成一批布局合理、功能完善、特色突出的中心城鎮。重點加快馬蘭峪鎮、黨峪鎮、建明鎮等中心鎮建設，積極推進新店子鎮、蘇家洼鎮與主城區融合發展，增強集聚能力。另一方面推動資源要素向農村流動，促進城鄉經濟平衡發展。

目前遵化市的產業分布格局為：第一產業主要分布在鄉鎮，工業則主要集中在中心城區及周邊布局，大多鄉鎮僅有零散小型工礦企業分布；服務業同樣以中心城區為中心，其它城鎮的三產規模相對較小，但已經形成了一些以特色產業為主導功能的小城鎮。

產業空間布局主要是把握地域特征，以現有經濟基礎和資源特征為導向，在地域上落位各個產業。第一產業布局根據各地形條件、主導農業等特點，結合農業產業結構調整，規劃確定市域農業布局，形成林果種植圈層、設施農業圈層、都市農業圈層三個三個農業空間圈層。第二產業布局主要是以中心城區和重要鄉鎮為依托，建設工業集聚區，引導工業項目向園區集中，增強規模效益。產業園區是遵化未來主導產業發展的重要空間載體，依托中心城區建設高新技術產業園區、中小企業孵化園區、建龍鋼鐵及配套園區，依托新店子鎮建設物流產業園區，依托黨峪鎮建設金山工業園區，依托建明鎮建設港陸鋼鐵園區，依托東陵鄉建設清東陵旅游觀光區，依托湯泉鄉建設湯泉旅游度假區和上關湖旅游觀光區，依托石門鄉建設龍門口水庫度假區鎮，依托侯家寨鄉建設大河局水庫旅游觀光區和鷲峰山旅游觀光區，依托娘娘莊建設鄉臥龍山旅游觀光區，依托小廠鄉森林生態旅游觀光區。第三產業布局要強力推進“京東旅游名城”建設，以中心城區和建制鎮為中心，發展房地產業、旅游服務業、中介服務、金融業、商貿流通業和養老服務業。各城鎮根據自身發展基礎，開展特色商貿流通、建設專業市場。

（三）城鄉空間發展

將全市行政轄區的城鄉用地進行整體規劃與控制，保證城鎮優化布局與大生態環境整體優化，實現城鄉區域統籌協調發展。

城鎮要充分發揮對鄉村發展的帶動作用，更好地為鄉村居民生活與農業產業化發展服務。集約化建設鄉村居民點要，使村民同樣享受到現代物質文化設施服務和便捷的現代基礎設施服務。推進城鄉產業結構重組改造，改革傳統的二元社會經濟格局，縮小城鄉生活水平、消費方式等方面的差距，降低城鄉經濟運作的各項成本。

1. 城鄉空間發展結構

根據區域發展的新態勢，綜合產業發展、城鎮建設、交通體系、生態保護的要求，全市建立“一核多點、據點聚集；一帶兩軸，空間拓展；四區互動，城鄉融合”的城鄉發展空間結構。一核：指由中心城區——物流園區（新店子鎮）—蘇家洼鎮構筑的市域經濟發展核心區。一帶：指由沿長城旅游公路的景點構筑的旅游發展帶。兩軸：根據自然條件的差異，在產業發展上合理分工，形成兩條各具特色的產業發展軸。四區：根據遵化地形地貌及農業生產條件，將全市鄉村地區劃分為四類，分別為山地、丘陵生態涵養區，河谷、平原農業區、歷史文化遺產保護地區和城市郊野公園地區。七大空間節點：全市產業和城鎮發展以馬蘭峪鎮、黨峪鎮、建明鎮、東舊寨鎮、堡子店鎮、平安城鎮和東新莊鎮為重要空間節點，形成集聚型、據點式發展。形成重要節點在產業發展和城鎮職能上各具特色，與中心城區共同構成產業——城鎮職能體系。重要節點之間以便捷的交通連接，形成發展走廊，加上節點對周邊鄉村地區的輻射帶動作用，建立點軸發展體系。

2. 城鄉用地

（1）城鄉用地分類

按照城鄉一體化的思路，根據遵化市的實際，依據用地使用功能，將城鄉統籌下的城鄉用地分類為：居住、生產、服務、生態、基礎設施、儲備空間。將上述6大類用地與表征區域角色的3類用地（城鎮用地、鄉村用地、城鄉一體化用地）疊加，再結合遵化市域具體情況，得出6大類城鄉統籌用地分類的具體目標值和相對值。根據城鄉總體發展規劃和城鄉用地分類，在空間上具體落實城鎮建設、產業園區、各類保護用地以及交通與重大基礎設施等規劃布局。

（2）城鄉建設用地

充分考慮土地資源的稀缺性、經濟性和生態性，強調土地資源的保護與土地利用的效益，強化對建設用地擴展及其使用性質、方式的管理與控制。對全市城鄉建設用地統籌考慮，提出控制指標和總量。

根據不同規劃時期城市人口規模和人均建設用地指標，結合城市建設和城市規劃總體布局需求，規劃中心城區、中心鎮、一般鎮、中心村、基層村建設用地規模，并確定市域城鄉建設用地規模總量。

以遵化中心城區為例，中心城區建設用地的各項指標經過近十幾年的調整，現狀用地結構有很大改善和優化，但與國家城市建設用地標準仍有一定差距，人均建設用地綜合指標過高。

根據遵化市城市建設用地分布的不平衡特點，消化、盤整閑置土地，對城市建設用地結構進行優化，調整各地區之間和各單項指標之間的不平衡，逐步將城市人均建設用地調整到合理的范疇。人均建設用地指標的選取因素應包括：遵循國家關于節約用地、嚴格保護耕地的國策、結合城市性質以及河湖水系和生態廊道的保護要求，并綜合考慮人均指標的現狀特征。而合理的城市建設用地規模應根據不同規劃時期城市人口規模和人均建設用地指標，結合城市建設和城市規劃總體布局需求進行推算。

（四）鄉村發展

近年來，遵化市鄉村人居環境明顯改善，32個村實施了新民居建設，24個村實施了舊民居改造。目前的問題是部分村莊選址不合理，大多村莊普遍存在著基礎設施建設較差、公共服務設施不健全、基本無綠地、環境質量差、大多村莊無垃圾收集點的現象。

1. 鄉村產業與鄉村居民點調整

根據遵化鄉村產業的特點，確定鄉村經濟發展的主要方向應為集約、高效、生態等現代農業。在具體產業選擇上根據不同地域特征發展城郊設施農業、生態型現代化養殖業以及郊野型鄉村旅游業，因地制宜發揮農業生產優勢。

2. 鄉村居民點調整

鄉村居民點應緊湊發展、集約建設，提高公用事業的規模效益和利用效率。鄉村居民點調整應以居民自愿為出發點，方便農業生產和農民生活。尊重地方、民族習俗，保護歷史文化遺址、遺存。適時引導零散分布的小村落居民向城鎮或中心村遷居，適時引導山區條件差的村落居民遷往城鎮。

存在自然災害安全隱患的村莊，包括地處行洪區、蓄滯洪區、礦產采空區、泥石流、滑坡、塌陷、沖溝等地區的村莊，應盡快搬遷。位于水源地、自然生態保護區、風景名勝核心區等生態敏感區的村莊、地方病高發地區的村莊，應在近期搬遷。供水、供電、通訊、交通等基礎設施嚴重匱乏且修建困難的村莊以及重大工程占地或壓占礦產資源的村莊，應適時搬遷。確需遷移的村莊應向規模較大、區位條件較好、配套設施較為齊全的村莊集聚，山區村應考慮由山上向山下搬遷集聚，平原地區且地域空間上接近且逐漸融為一體的村莊，應統一規劃，統一配置基礎設施和公共服務設施，宜調整行政區劃，規劃為一個行政村。77個市區以及鎮區范圍內的城中村、鎮（鄉）中村，應按照總體規劃布局逐步納入城鎮建設用地范圍，適時進行“村改居”，納入城鎮管理建設模式，按照城鎮標準進行建設。人口規模過小，且人口不斷遷移、外流，具有“空心村”趨勢，基礎設施、公共設施配套困難的50個村莊，逐步搬遷至鎮區或與周邊村莊聯合建設。城鎮建設用地范圍之外行政村，按照《鎮規劃標準》中村莊作為聚落（或稱居民點）的概念，規劃為54個中心村、150個基層村”。

（五）公共服務均等化

通過分析各類公共服務設施的現狀特征與問題，確定城鄉公益性公共設施體系，制定城、鎮、村公益性公共設施配置標準，重點進行教育、醫療衛生資源空間布局，提出覆蓋城鄉的公共服務設施建設管理政策措施。使農民享受與城市居民平等的公共服務。一是實現城鄉教育并軌，各鄉鎮設置中心幼兒園、中心小學，每個中心村設一所小學、一所幼兒園，山區農村應根據村民的意愿設置教學點；完善鄉鎮中學。實現城鄉醫療衛生并軌，健全縣（市）、鄉、村三級衛生服務網絡，形成由市醫院為龍頭，中醫院、婦幼保健院、鄉鎮衛生院為樞紐，村衛生室為節點，民營醫院為補充的衛生服務網絡。

（六）推進市區城鄉基礎設施建設和環境保護一體化

努力將城市基礎設施建設向農村延伸，實現城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共用基礎設施的目標。加快推進交通基礎設施一體化建設，進一步提高市域公路網絡化程度。加快推進農村區域供水，配套完善供水管網和供水設施。加快農村燃氣基礎設施建設。制訂農村燃氣發展規劃，統籌城鄉燃氣供應和管理，擴展燃氣管網，實施天然氣加氣站建設，積極推廣使用天然氣。加快推進農村燃氣供應系統建設，擴展燃氣管網，實施天然氣加氣站建設，積極推廣使用天然氣。統籌城鄉郵、電、互聯網設施建設，加強農村供配電網絡的改造提升，有序推進農村電氣化建設。

（七）近期建設規劃、中心城區遠景構想

近期建設規劃是落實遠期規劃的具體行動和近期建設項目安排的重要指引，重點解決城鄉建設規模、城鄉空間布局優化、城市基礎設施向鄉村地區延伸和公共服務全覆蓋等方面問題。核心內容為近期土地資源的配置，近期重點地區和重點建設項目的時空安排。

中心城區的遠景展望與構想展望到本世紀中葉，是遠期規劃發展的延續和提升。中心城區是市域的龍頭，其遠景發展對全市產生深遠影響，根據輻射能力對周邊地區也會產生較大的影響。城市的遠景發展具有很大的不確定性。因此，遠景布局方案應當適應現代規劃理念的更新發展和發揚城市既有的特色和優勢，挖掘新的優勢和潛力。在保持社會經濟與人口資源環境生態協調發展前提下大力提高城市的引導容納增長能力，宜粗不宜細。應包含：城市規模的預測，研判城市發展可能涉及的區域，進行功能布局安排，引導中心城區遠景發展方向，將增長引向最適合開發的地區，為城市未來的發展提供指引。遠景遵化中心城區構建“1+4”（一城四星）城市空間結構，即以主城區為中心，以建明、新店子、堡子店和蘇家洼鎮為衛星城的組團式城市，形成功能各異、產業互補、帶動全市經濟發展的核心。

三、結語

城鄉統籌發展是我國社會經濟發展戰略的重大轉變，相伴而生城鄉統籌規劃還是一項編制時間不長的規劃類型，及時編制城鄉統籌規劃，用規劃來引領城鎮的有序發展和農民的梯度轉移，是一個十分緊迫的的工作。該類型的規劃應具有系統性、創新性、前瞻性和可操作性，規劃編制需要較多的探索和嘗試，是今后城市規劃從業人員面臨的重要任務之一。▲

[1] 遵化縣志編纂委員會．遵化縣志．河北人民出版社，1990年7月．

[2] 中國城市規劃設計研究院．遵化市城市總體規劃（2003年—2020年）．出版單位不詳，2005年08月．

[3] 河北省城鄉規劃設計研究院．遵化市城鄉總體規劃（2010--2030年）．出版單位不詳．

[4] 郭建軍．我國城鄉統籌發展的現狀、問題和政策建議．國研網，2010-10-27．