整體性政府理論下的城市供水管理體制研究
——以濟南市城市供水為例

王 超，王巖芳

(山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100)

供水管理體制是當前影響城市供水質量的重要因素，特別是隨著城市用水規模的不斷擴大，建立健全高效協調的供水管理體制成為解決城市供水困難，持續提供優質用水，確保供水安全的必然要求。從黨的十五屆五中全會明確提出要改革水務管理體制以來，濟南市積極推行城市供水管理體制改革。至2006年底濟南市供水管理體制改革基本完成，形成了城市供水管理“三分天下”的格局:濟南市清源水務有限公司全面負責水源管理;中外合資的泓泉制水有限公司承擔濟南市自來水的生產;國有獨資的水業集團則掌握著供水管網系統并負責水的輸送。這種引入市場機制、強化競爭意識的城市供水管理體制改革大大提高了濟南市城市供水效率，但是供水管理體制的三分格局人為割裂了供水系統的有機聯系，造成以單位利益為核心的部門主義迅速膨脹，各個供水主體在公共邊界問題上互相推諉，導致統一供水鏈條中各個環節難以有效銜接，供水管理系統中碎片化問題突出，嚴重影響了城市供水的高質量提供。

一、濟南市城市供水管理體制的分立式改革

濟南市的城市供水服務一直由濟南市自來水公司負責。該公司先后隸屬于濟南市建設局、市政公用事業管理局、市城建局和市公用事業局。2004年，濟南市自來水公司進行企業化改革更名為濟南市供水集團，受濟南市公用事業局的監管。新成立的供水集團舉債建設了大量的供水配套設施，導致內部資金周轉出現困難。加之供水集團內部的冗員混雜、管理低效等原因，濟南市于2006年對城市供水管理體制進行了分立式改革:一是成立濟南市清源水務有限公司統管原水資源，經營范圍包括濟南市的地表水、地下水、黃河水、南水北調長江水的原水開發、生產、銷售，承擔著濟南市90%的城市原水供應，是受濟南市國資委監管、國有獨資性質的水利局直屬公用性企業;二是由南郊水廠、玉清制水等八家制水公司共同組建成立濟南泓泉制水有限公司，下設七個職能部門，管轄范圍包括鵲華水廠、濟南市分水嶺供水有限責任公司，濟寧市海源水務有限公司等供水企業，全面負責濟南城市自來水的生產，是中外合資性質的城市供水生產企業;三是將濟南供水集團更名為濟南水業集團，由原濟南市供水集團的加壓供水管理處、管線處、營業處及所有管網資產重組而成，是隸屬濟南市市政公用事業局的國有獨資企業。改革后的城市供水系統調動了各個供水管理部門的積極性，在一定程度上提高了城市供水的質量和效率，但是統一的供水鏈條被一分為三，分屬于不同的政府職能部門進行監管，由此造成的管理碎片化問題嚴重損害了供水系統整體效率的提高。

二、改革后的濟南市供水管理體制碎片化問題突出

分立式改革后的濟南市城市供水管理職能部門眾多，各職能部門各管一塊，供水管理缺少總體統籌;各個部門之間也缺乏溝通協調，供水鏈條碎裂的現象嚴重。

(一)“多龍管水”，效率低下

分立式改革后的城市供水管理系統較為混亂:既有供水職能部門的垂直管理又有地方轄區供水管理機構的監督管理。從濟南市涉水管理的職能部門看，各個供水職能管理部門按照地上地下、城市農村和水質水量幾個標準劃分管理范圍、實行分割管理(見下圖)。但在具體的管理過程中各個供水職能管理部門的管理無可避免地出現職能交叉，導致管理部門各自為政、重復監管的問題嚴重，甚至產生不同部門出臺的政策發生互相打架的現象?！岸帻埞芩钡哪Ｊ綐O大地增加了供水管理的成本，同時也造成了供水管理資源的浪費，嚴重制約了供水管理的整體效率的提升。

資料來源:根據濟南市各個涉水部門的職責資料整理

(二)鏈條割裂，安全缺失

由上文可見，濟南市城市水務管理政出多門的現象十分嚴重。從城市供水管理的整個鏈條來看，各個職能管理部門只管一段，且互相排斥，出現水源地不管供水，供水不管排水，排水不管治污，治污不管回收利用的鏈條割裂的狀況。加之城市供水管理的各個部門權責不清，出現問題時容易相互推諉扯皮。如一般認為供水的管線運輸只是在前期固定投入較大，一旦投入使用后具有運輸量大、成本低和安全無污染等優點，但是投入使用時間過長的管線也需要及時地更新維護。目前濟南市地下的供水管線主要是在上世紀八十年代鋪設而成，經過數十年的使用這些鑄鐵和鍍鋅管道已經接近甚至超出使用年限;加之缺少定期規范地檢修和及時地維護，這些管道極容易產生自然銹蝕和漏損的現象，造成途經管線的凈化自來水二次污染的問題。由于此類污染問題發生在供水環節，管理職能與管理邊界存在著差異:從整個供水過程的角度看供水階段發生的問題應由供水部門承擔主要責任，但從問題的類型看涉及到水污染問題應當由污水治理部門去解決。由此在問題的處理上，供水部門與污水處理部門推卸責任，造成管道水污染問題遲遲得不到解決。

(三)多頭管理，協調困難

城市供水作為城市最基本的基礎設施和公用事業，是一個連續的、完整的、統一的系統過程，本應統一調度管理，但是由于供水部門的多頭管理水源調度變得十分困難。近年來濟南市東部新城區迅速崛起使得用水需求量大增，而濟南市現有城市供水系統不能完全滿足新城區的生產生活需求，因此從西部水源豐沛區向東部水源缺乏區調用水資源成為勢在必行的解決手段。但是調水面臨的直接問題是從濟南市西部到東部供水需要經過九級加壓，供水成本較高。在此問題上，各轄區之間、轄區與職能部門之間、各個水務管理部門之間在費用承擔、公共邊界等問題遲遲達不成一致而只能依賴資質不達標的小型水庫(多為農用小水庫)承擔東部城區主要的供水任務。這些小水庫存在水源地質量無法保證、制水技術較低、管網系統脆弱等規范問題，因而隱藏著極大的供水安全隱患。

(四)環節分離，監督困難

濟南市供水管理體制進行分立式改革之后，原有完整的供水過程分割成為原水、制水和輸水等三個相對獨立的環節，這無疑給供水監督增加了新的困難。首先政府面臨監督成本提高的壓力。在分立式改革以前城市供水由職能部門統一管理，監督成本較小;而在改革之后由于各個環節的相對的獨立性，政府的監督行為需要覆蓋三大環節的各個供水細節，一旦出現供水問題需要按照供水環節逐級回溯，無形中增大了供水的監督成本。其次是社會監督視域的日趨受限。分立式改革帶來的是供水管理的細化，由此衍生出更為繁瑣的供水步驟和更多的水務管理部門，社會公眾由于受供水行業特殊性的限制并不能深入了解供水行業的具體情況。實際上分立式改革之后的三個供水環節中只有輸水環節是面向社會公眾的，原水和制水的具體操作流程并沒有向社會公眾開放，從而使社會公眾根本無法監督。最后是監督效果得不到有效保證。企業的逐利本性使供水企業把追逐利潤放在發展的首位。同時，各個企業雖在供水鏈條中履行自己固有的服務職能，但是各個企業之間的公共邊界存在模糊性，責權利界定不清，為問題企業推脫責任、成本外移提供了機會。

三、供水管理體制碎片化的原因分析

城市供水管理碎片化的產生主要是由于城市供水過程中各個區域、不同部門和供水企業為了追求自身利益的最大化，忽視供水鏈條整體利益的協調，造成供水的垂直管理部門和區域政府的主管機構之間條塊分割、管理缺失等問題，導致整個供水管理鏈條的破碎現象嚴重。供水管理制度安排不合理、各個供水管理部門溝通不暢等因素造成并加劇了供水管理體制的破碎化程度。

(一)從觀念上看，供水管理系統受部門主義錯誤觀念的影響

當前各個供水管理部門本位主義傾向是造成供水管理體制碎片化錯誤的理念原因。一是各部門管理定位不清晰，缺乏大局觀念和整體意識，并沒有認識到自身所在的部門是整個供水管理鏈條中一部分，部門的管理行為應該服從和服務于整個供水系統的管理需要。二是缺乏服務民生的公共精神，在當前供水體制下各個供水管理部門的管理行為并不能促進城市供水質量的提高，相反其管理行為往往帶有維護部門利益的色彩，甚至出現部門目標凌駕于供水管理的整體目標之上，形成了有利益大家爭著管，沒有利益大家都不管的惡性循環，嚴重背離了公共服務理念。三是管理“領地”意識強烈，部門隔閡弊端突出，一方面當前供水管理職能的呈塊狀分布使各個部門無視公共邊界，管理缺失的溝壑明顯;另一方面，各個職能部門強化自身的管理職權，固化自己的行為邊界，使碎片化問題日益嚴重。

(二)從組織架構上看，不合理的供水管理制度安排是造成破碎化的內在原因

從城市供水的過程看，城市供水由原水、制水、輸水、排水、節水、污水處理幾個步驟組成，形成了環環相扣、較為嚴密的供水順序。因此，較為有效的供水管理體制應該是在這一框架順序下確立權威的領導機構，下設的各個管理部門各司其職，同時各個片區的供水對口部門進行配合，實現管理上的無縫對接。但是實際的情況是供水管理缺少能夠進行統一協調的主管部門，且現有的本應擔負起主要供水責任的管理部門存在缺位現象，使處于協助地位的配合部門承擔起主要的供水職能，造成供水的主管部門和區域配合部門主次易位，產生供水管理責任缺失、職能重疊等無序混亂現象。這種混亂的供水管理制度安排帶來的另一個突出的問題是供水管理各個部門權責不清，使管理部門更容易推卸責任，損害供水管理系統的整體效率和形象。

(三)從管理主體上看，供水管理機構政企不分，“兩權”分離

城市供水作為一項基本的公共物品長期以來由政府負責提供，在經營方式上一般采取國有獨資或國有控股的壟斷方式，因此在政府部門控制下的供水企業大都仿照行政部門采用科層制的組織架構，同時也接受上一級水務部門的領導，承擔著供水提供者和管理者的雙重角色。顯然，這種行政化的壟斷企業在脫離市場競爭的壓力下為碎片化的管理方式提供了基本的組織支撐。此外，現有的供水管理過程中伴隨著管理體制碎片化現象的是“兩權分離”的問題——供水行業的行政管理權與懲罰權的分離，其中分割管理是造成“兩權分離”的直接原因。供水管理體制的組織架構使得兩種權力分屬于不同的職能部門單獨行使，這種權力執行方式實際上是割裂了兩種權力的有機聯系，使行政管理權得到懲罰權的有效支持而削弱甚至喪失權威性，導致跨行政管理區域的涉水問題得不到有效解決，客觀上加劇了供水鏈條的碎裂程度。

(四)從運行機制上看，供水的決策管理缺乏民主開放性

當前城市供水管理部門在管理過程中往往采取自上而下的內部決策方式，不但管理部門之間存在協調不暢的狀況，而且作為供水服務對象的廣大用水居民也處于被動接受的地位，缺少基本的決策知情權，更遑論參與到城市供水管理決策的過程之中。這種缺乏民主性、公開性管理決策方式在供需雙方之間產生了信息的不對稱，導致公眾對城市供水管理部門及其提供服務的信任危機，造成諸如偷水、拒交水費等不良行為的頻頻發生，嚴重影響供水部門正常工作的開展，進而制約城市供水服務水平的提高。

四、整體性政府理論下的城市供水管理體制的擴展路徑

無疑當前碎片化的管理體制是制約高質量供水服務的主要因素，如何重新整合供水管理系統的行政資源，重構供水管理體制，界定各個供水的部門責任邊界，搭建高效的溝通協調機制成為解決城市供水管理體制碎片化問題的關鍵所在。因此有必要運用整體性政府理論從理念、機制、模式等方面重塑碎片化的供水管理體制。

(一)整體性政府理念對碎片化管理體制的矯治

所謂整體性政府是有別于傳統官僚制、新公共管理運動的一種全新政府治理模式，其目的在于通過協調政府內部橫向和縱向部門的思想、行動，重新整合破碎化的行政資源以實現預期的目標。針對碎片化管理體制中組織僵化、部門主義和管理分割的弊端，整體性政府從文化理念、組織結構和工作機制進行根本上的變革［1］:一是在文化理念方面，整體性政府以整體價值為基本的價值追求，注重培養牢固而統一的價值觀，強調以團隊建設、組織參與性、信任和價值為基礎的管理與合作，將關注焦點集中在改變部門排斥與對立情緒，在公共部門內部形成凝聚性文化;二是在組織建構方面，整體性政府以整合式組織實現對分割管理的超越，強調用整合化的組織形式，囊括正式的組織管理關系、各種伙伴關系和網絡化結構等多種方式，即綜合運用等級式與協商式的組織架構使破碎化的組織結構重新連為一體;三是在工作機制方面，整體性政府鼓勵和主張跨部門協同方式，在實踐中運用伙伴關系、政策網絡等跨部門、跨邊界的合作型機制，主張共同領導、共享成果與榮譽、靈活分享服務成果、獎勵和表彰橫向管理以及建立促進合作的責任框架與績效框架，改變碎片化管理體制職能分割的缺陷。

(二)在整體性政府視角下重構碎片化的城市供水管理體制

整體性政府理論從行政理念、組織架構和工作機制方面對碎片化的供水管理體制中出現的多頭管理、職能分割和部門主義等問題加以變革，從而促進供水管理系統加快轉變管理職能、消除部門主義、強化協調合作機制?？梢?，整體性政府恰恰能夠在理論上彌補城市供水碎片化管理體制，因為整體性政府最本質的內涵就是整合［2］，這種整合不僅是日常工作管理中的事務協調，更重要的是在行政文化層面樹立起整體性的理念，不僅政府內部的溝通和業務協同，還包括作為公共服務者的政府在提供公共服務中與企業構建起合作伙伴關系，與用戶的建立聯動關系等等，以此來促進城市供水管理整體質量和效率的提升。

1.加快供水管理部門的職能轉變，理順責權利關系

城市供水涉及水利、市政公用事業、國土資源和環保等多個部門，一方面各個供水管理部門的實際職能范圍過大，出現職能重疊、多頭管理的現象，另一方面對于本部門應該履行的基本職責則存在管理缺位的問題。因此，解決當前供水管理碎片化的首要任務在于明確供水管理主體的管理邊界，以職責定職權，合理搭配各個部門責權利三者比例關系，深化責權利相統一的內部管理機制，進而厘清各個供水管理主體的權責界限，避免部門自利行為的發生。第二，要對現有的行政資源進行整合以提高行政效能。當前城市供水管理涵蓋的生產、生活和生態用水事務繁雜，涉及眾多分散的水務管理部門，因此要實現水資源管理的優化配置，促進城市水資源科學的開發利用和切實的節約保護就需要整合各項涉水行政職能，推進城市涉水事務的一體化管理。

2.強化公共理念和合作意識，用整體觀念消解政府部門主義

當前城市供水管理缺少公共服務的實際行動，大多是運動式的服務改進活動;缺乏服務目標實現的長期戰略和服務供水整體的大局意識，各部門的供水管理工作只追求本單位小范圍目標的實現，對于供水服務整體缺乏考量，甚至不惜犧牲供水整體利益來促成局部利益的實現。因此，消解政府部門主義的理念首要基礎在于明確供水管理的公共服務定位，牢固樹立民生為先，服務為本的公共服務意識;二是要建立起“大公用”和“大水務”的理念，對現有分散的服務資源進行優化重組，以用水居民的實際需求為中心在優化服務流程的基礎上實現服務資源的集中配置，形成連接供水的各個管理環節、協調各個供水管理部門的服務鏈條。三是要把協作服務的理念同城市供水管理的部門責任結合起來，把服務社會、服務城市公民的服務理念和城市供水事務結合起來，增強供水部門的責任心和合作意識，同時要充分發揮上級組織和部門領導人統籌協調作用，促進各部門達成工作共識，營造協作管理的良好氛圍。

3.強調內部整合與協同，構建合作協同機制

城市供水管理涉及多個部門，難免會出現利益的沖突和矛盾，所以各個部門應該在整體性政府理念的指引下樹立供水管理的整體目標，在履行各自職責的同時通過建立健全合作機制共同解決城市供水問題。首先，保障供水管理各個部門協調合作的首要前提是構建部門間的信息共享機制。城市供水的復雜性決定了只有通過廣泛的信息交流和共享，才能避免各個部門因信息不對稱而導致的重復建設、資源浪費等問題，才能使城市供水的相關部門在整體的管理架構中提高自身的管理效率，從而推動城市供水管理的協調性發展。其次，供水管理協調機制的正常運行需要建立健全統籌領導機制，要充分發揮供水管理部門的合力作用離不開部門之間的統籌協調，因此可以發揮對口工作較多、對外業務聯系較多的強勢政府部門(如規劃局、市政公用局等)的作用，通過抽調科室形成專門機構或是定期例會等正式或非正式的聯系方式進行統一的協調統籌。最后，實現部門合作機制的制度化、常態化。供水管理碎片化現象的改觀不是一蹴而就的，而是逐步把涉水管理部門納入到供水管理的合作框架之內，并以制度規范的形式對各個部門協調管理加以約束，通過常態化的 工作機制使得合作機制切實有效的落實到位。

4.促進多元主體共同參與，形成供水的網絡化治理模式

第一，深化公用企業改革，推動公私伙伴關系的良性發展。政府既要對供水企業進行管理和監督，又要引入競爭機制、通過向企業放權讓利促進城市供水的高效率、高質量。在這一過程中，政府也面臨深化政企分離、政監分離和政資分離的任務。因此政府供水部門應該在理順責權關系、明確部門責任的基礎上注重與供水企業以及各種供水主體的合作，使得“政府的工作更多的依賴各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡來從事并完成公共事業”［3］。第二，促進居民積極參與城市供水的決策管理。一方面，城市居民對基本公共服務的提供享有知情權、監督權等基本權利，把公民的建議和意見納入到城市供水決策管理的框架內既是保障公民基本權利又是擴大公民政治權利的體現;另一方面城市用水居民作為城市供水的直接服務對象，對城市供水管理服務有最為直接的感觸和評價，因此通過完善供水部門與用戶的聯動機制加強供水部門與用水居民之間的協調溝通，有利于解決城市供水管理中出現的各種問題。第三，建立健全供水管理部門與各個參與主體的互動機制，包括供水管理的信息公開機制、重大供水項目的協商機制、日常管理的參與機制、供水問題的反饋解決機制和涉水權益的保障機制等，從政策層面拓展供水管理的參與路徑，從而進一步規范和提升供水部門的管理行為，推動城市供水的多方有效治理。

五、結論

城市供水服務的連續性、完整性需要有統一的城市供水管理體制保障，而目前我國大多數城市的供水管理系統都存在供水管理行政資源分散、供水管理碎片化的問題。因此有必要在整合的視角下從觀念、組織和機制等多種途徑重新組合破碎化的供水管理資源，完善統籌協調的城市供水管理體制，為城市居民持續提供安全、高效的城市供水服務。

［1］王佃利，呂俊平.整體性政府與大部門體制:行政改革的理念辨析［J］.中國行政管理，2010(1):105－109.

［2］蔡立輝，龔鳴.整體政府:分割模式的一場管理革命［J］.學術研究，2010(5):33－42.

［3］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.網絡化治理［M］.孫迎春，譯.北京:北京大學出版社，2008:6.