在法治框架內改革創新
——《關于促進改革創新的決定（草案）》提請初審

文/朱 琦

在法治框架內改革創新
——《關于促進改革創新的決定（草案）》提請初審

文/朱 琦

要不要改革創新？改革創新遇到制度障礙怎么辦？改革創新不成功怎么辦？4月17日，提請市十四屆人大常委會第三次會議初次審議的《關于促進改革創新的決定（草案）》試圖回答這三大疑問，以解決上海改革發展中的突出問題。常委會組成人員在審議中指出，改革創新需要法治保障，也需要在法治的框架下開展，這樣才能充分釋放“改革紅利”。

促進改革創新：采取何種價值取向

改革開放，不進則退。當前，上海正處在加快推進“四個率先”、加快建設“四個中心”和社會主義現代化國際大都市的關鍵時期，國際國內環境發生深刻變化，自身發展面臨嚴峻挑戰。改革創新已成為上海謀求新發展、實現新突破的根本所在。在這樣的背景下，以法規性文件形式促進本市改革創新，彰顯上海對改革創新的激勵力度和堅強決心。

市政府法制辦主任劉華介紹，《決定（草案）》一方面是要將上海改革創新的好經驗、好做法制度化、法規化，另一方面，針對改革創新工作中存在思想顧慮、制度障礙、機制缺失和利益藩籬等突出問題，通過建立工作機制，激發全社會改革創新的積極性和創造力。

《決定（草案）》采取了人大決定的體例，但與傳統的人大決定有所區別，內容上虛實結合，既有宣示性口號表明激勵改革創新、寬容失敗的積極姿態，也對遇到制度障礙的法治解決路徑、政府改革創新的職責和程序、激勵保障和責任豁免等內容作了具體規定。

在審議中，常委會組成人員指出，上海要當好中央要求的全國改革開放的排頭兵和科學發展的先行者，必須以更大的政治勇氣和智慧，堅持先試先行，不斷突破制約發展的瓶頸障礙，不斷拓展率先發展的優勢空間。制定《決定（草案）》，明示改革創新的法治路徑，以制度創新保障和推動轉型發展，對于凝聚社會各方共識，營造有利于改革創新的社會氛圍和制度環境，支持、促進、引導和規定上海改革創新工作，具有重要的現實意義。

這個決定的價值取向該是什么？早前，在《決定（草案）》解讀會上，市人大常委會主任殷一璀就向《決定（草案）》的起草者提出了這樣一個問題。這也成為審議中委員們關注的話題。林化賓委員指出，《決定》的價值取向應進一步明晰，一是要立足于整個社會的改革創新；二是要立足政府職能轉變，為市場、社會更好地服務，政府職能轉變在客觀上將促進改革創新；三是要加強法治，建設法治政府，既要倡導寬容失敗，又要依法辦事。呂貴委員也認為，《決定》在價值取向上應著力于在推進改革創新中健全、完善法規和規章，加快政府職能轉變，努力建設法治政府、責任政府、服務政府。

改革創新與制度規范：關系如何處理

改革創新不可避免地會遇到法律、法規、規章、政策等制度層面的“羈絆”。改革創新和遵行法律，是改革實踐中經常碰到的一對“矛盾體”。一些委員在審議中坦言，改革創新有時會碰到制度層面的“玻璃門”，一些條條框框使得改革創新舉步維艱，但由于缺乏路徑指引，多數情況下研究研究就作罷了，對內容滯后、規定不合理的制度，不知道如何突破。如何將改革創新與堅持法治“兩手抓”，《決定（草案）》針對不存在法律制度障礙和存在法律制度障礙兩種情況，設計了不同的改革創新路徑。

對于不存在法律制度障礙的，《決定（草案）》鼓勵大膽改革創新。這是其他省市改革創新促進法規沒有明確提出的，成為《決定（草案）》的一個關鍵條款。它打破了傳統行政法的主流觀點，即“法無禁止即自由”僅適用于公民、法人和其他組織，而是強調改革創新主要是政府自身改革，定位在自我削權、自我革命，著眼于放松管制、減輕社會負擔的語境之下，并不適用“法無授權即禁止”。

對于存在法律制度障礙的，《決定（草案）》也同樣明確了三條法治路徑。遇到國家層面的制度障礙，要積極爭取國家給予本市先行先試的特殊政策；貫徹落實改革創新政策；與國家有關部門溝通，獲得國家授權先行先試。發揮浦東新區綜合配套改革試點的政策平臺作用。需要本市給予制度保障及授權試點的，若需要修改、廢止本市相關地方性法規、規章，且亟需在立法程序之前先行實施的改革創新，應獲得市人大常委會、市政府批準；改革創新涉及地方性法規、規章明確禁止限制規定的，市人大、市政府應當及時通過修改、廢止相關地方性法規、規章予以支持保障；本市地方性法規、規章未有規定，但改革創新需要立法保障和支撐，且改革創新事項屬于本市事權范圍的，市人大常委會、市政府應及時制定地方性法規、規章。

這是《決定（草案）》的核心內容之一，旨在引導全社會的改革創新遵循法治路徑，運用法治方式破解改革創新所遭遇到的制度障礙難題。

如何處理好改革創新和法治之間的關系，成為常委會審議中的焦點問題?！案母飫撔轮械降讜龅侥男┓烧系K，有哪些法律禁區，哪些可以突破，哪些目前暫時還不適宜，這些都需要進一步完善。”丁偉委員指出，《決定（草案）》要堅持法治原則，尊重法律權威，遵循法定程序和法治方式，這一原則應作為下一步修改、完善草案和相關條款的原則，確保在維護國家法制統一的前提下，在法治的框架下，更好地處理改革創新與國家法律的關系。張耀倫委員認為，改革創新，既要法制保障，又要堅持依法辦事，對于適用“法無禁止即自由”的原則容易引起誤解誤讀，社會上也存在擔憂，改革需要突破原有規范，但也需要規范程序，上海要處理好這兩者間的關系。

免責寬容：能否解決改革創新動力問題

當前，改革創新動力不足，究其原因，滿足現狀、害怕風險、利益羈絆、觀念陳舊等因素，讓一些改革創新的主體不想改、不敢改、不愿改。為了解決創新動力不足問題，讓改革創新者消除思想上的顧慮，大膽改革創新，營造良好的社會氛圍，《決定（草案）》設置了激勵保障措施和免責條款。其中，“責任豁免”是又一關鍵條款，其界定了免責的構成要件，即按照本決定規定的程序決策、實施而未實現預期目標的改革創新，且部門、個人未牟取私利；免責內容包括在績效考核中不作負面評價，不追究行政責任以及其他法律責任。

在審議中，“免責”條款成為爭議較大的內容。常委會組成人員指出，允許試錯，寬容失敗，讓勇于創新者免于“后顧之憂”，將對改革創新起到極大鼓舞和振奮作用，在一定程度上撬動改革的深入推進，但其中也蘊含了一絲隱憂：“免責”的兜底性條款，會不會誘發一些不負責任的輕率改革？“符合程序”、“未牟私利”等門檻設定，太過抽象和寬松，在實際操作中，容易被套用到一切“改革舉措”上，使豁免變成“萬金油”。

史秋琴委員就指出，“寬容失敗”也是一種權力，這種“容錯”的度在哪里，應該予以把握。如何界定“失敗”，程維明委員建議予以進一步明確，強調一項改革措施的出臺必須經過一定的程序和較為充分的論證，如果沒有實現預期目標，且未牟取私利的，才能寬容失敗。陳兆豐、沈志先等委員不約而同地指出，“不予追究行政責任及其他法律責任”中“其他法律責任”的范圍過大，地方立法似乎有“越權”之嫌，建議增加“法律法規有規定，從其規定”等類似表述，避免地方性法規與上位法沖突。李鳴委員建議，寬容失敗除了要豁免責任，還應加上“財損核銷”等內容，把“人”和“物”的問題都解決好。鐘燕群副主任指出，“責任豁免”條款要有規定的范圍和限制，其內容表述應更嚴謹些，“既要打破思想禁錮，使改革者發揮聰明才智，還要符合法治思維、依法治市，在操作時還要下功夫”。