防治地面沉降有了法制保障

文/毛新民

防治地面沉降有了法制保障

文/毛新民

地面沉降是上海最主要的地質災害，具有緩變性和不可逆轉性。地面沉降防治是一項關系本市城市發展和安全的戰略性、基礎性工作，一直備受關注。在歷經5個月的審議、修改后，4月17日，《上海市地面沉降防治管理條例》經市十四屆人大常委會第三次會議表決通過，將于7月1日起施行。作為跨屆立法項目，條例的順利出臺，既為市十三屆人大常委會的立法工作劃上了一個句號，也為市十四屆人大常委會的立法工作開了個好頭。條例在草案的基礎上新增了地面沉降災害應急處置、地面沉降防治規劃控制等內容，并對阻斷降水目的含水層施工方法的運用與管理、重大市政工程設施地面沉降實時監測與防控等作了修改。條例充分體現了地面沉降災害防治堅持預防為主、避讓和治理相結合和全面規劃、突出重點的原則，將為本市地面沉降防治工作提供重要的法制保障。

強化災害應急處置

災害應急處置是災害防治的重要組成部分。做好災害應急處置工作，是各級人民政府及其有關行政管理部門應盡的責任。根據有關法律和國務院《地質災害防治條例》等行政法規的規定，縣級以上地方人民政府及其有關部門，應當擬訂本行政區域的突發性地質災害等突發重大自然災害應急預案，建立健全應對突發重大自然災害救助體系和運行機制，規范應急救助行為，提高應急救助能力，最大程度地減少人民群眾生命和財產損失，維護社會穩定。在上海，人口聚集、建筑稠密，災害應急處置容不得些許差池。因此，很必要在條例中對各級人民政府及其有關部門切實履行災害應急處置職責提出要求，以體現“以人為本”的精神。為此，條例根據委員審議意見，新增一條作為第六條，規定：“市和區、縣人民政府及其有關部門應當按照有關防災應急預案的要求，及時處置因地面沉降引發的地質災害事故，采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證受災居民的生命和財產安全。”

合理控制開發強度

隨著改革開放步伐的加快，上世紀八十年代末上海就進入了城市建設快速發展期，在黃浦、浦東陸家嘴、靜安、徐家匯等中心地區，密集高大建筑群如雨后春筍般地矗立起來。根據2012年福布斯中國內地摩天大樓數量排行榜，上海已經擁有130座超過100米高的摩天大樓，位居全國第一。一幢幢高聳云天的摩天大樓，在不斷刷新城市高樓記錄的同時，也對地面沉降防治形成了新的挑戰。在審議中，有些委員提出，區域性不均衡沉降與密集高大建筑群的建設有關，應當進行規劃控制。專題論證中專家認為，密集高大建筑群的建設對地面沉降的影響主要有三個方面：一是深基坑降水引起周邊地面沉降，這類問題較多，沉降量也較大。二是深基坑開挖時側面土體向坑內移位引起周邊地面沉降，這是無法避免的，但是在現有技術和施工工藝條件下，是可以控制的，由此發生的事故多為偶發。三是建筑物地基基礎沉降引起的周邊地面沉降。盡管本市高層建筑均采用樁基礎，其單體總沉降量一般不超過10厘米，但密集高大建筑群的建筑荷載以及地下空間的大規模開發都會對地面沉降產生疊加效應，需要控制區域容積率和地下空間開發規模，關注區域密集施工活動。為此，條例新增加一條作為第八條，規定：“市規劃國土資源行政管理部門編制城鄉規劃應當充分考慮地面沉降防治要求，合理控制開發強度，避免和減輕地面沉降造成的損失”，對地面沉降防治的規劃控制提出了原則要求。

推行阻斷降水目的含水層施工方法

經過長期控制地下水開采和實施地下水回灌，過度抽取地下水導致地面沉降的狀況在本市基本得到了控制。當前，建設工程深基坑作業大量降排水引發地面不均衡沉降，已經成為地面沉降防治工作的難點，也是本次立法擬要解決的重點問題。在建設工程的深基坑施工作業過程中，采用降排水法施工可分為兩種類型：一種是阻斷降水目的含水層的降排水作業，另一種是不阻斷降水目的含水層的降排水作業。阻斷降水目的含水層，可以有效避免形成以基坑為中心的地下水水位下降漏斗，防止周邊地面沉降；不阻斷降水目的含水層的降排水施工作業，則容易導致基坑周邊范圍內水位下降，引發地面沉降，并因不均勻沉降導致周邊建筑下沉和墻體開裂。

采用阻斷降水目的含水層施工方法，是草案為減少深基坑降排水施工對地面沉降造成影響的核心制度設計之一。根據草案規定，地面沉降重點防治區內采用降排水法施工的深基坑工程，只要具備阻斷降水目的含水層地質條件的，就應當采取阻斷降水目的含水層的施工方法。在審議中，有些委員提出了不同意見，他們認為這一施工方法缺乏實踐基礎，不宜大范圍強制推行；相關制度設計與建設工程的行政管理沒有銜接，操作性不強，需要加以完善。專題論證中專家認為，采取阻斷降水目的含水層施工方法有一定的合理性，但在考慮地質條件的同時，還應當綜合考慮技術條件和經濟條件；目前實踐不多，強制推行應當慎重；采用這一施工方法，在專家評審后，還要納入施工圖設計文件審查范圍。為此，條例對草案相關內容作了三點修改：一是謹慎推行阻斷降水目的含水層施工方法，將“具備地質條件”這個單一的剛性條件修改為“需要阻斷降水目的含水層”這個綜合的柔性條件，且由專家根據工程具體情況在危險性評估時提出建議，在深基坑設計施工方案評審時進行認定。二是要求深基坑工程設計施工方案經專家評審認定后，還應當按照規定進行施工圖設計文件審查，將這一施工方法的運用，納入了建設工程的相關行政管理程序之中。三是刪除草案中對應的處罰規定，強調重點依靠相關行政管理綜合手段，而非單純的行政處罰來推行這一施工方法。

實施地面沉降實時監測

重大市政工程，是指易受地面沉降影響的軌道交通、高鐵、磁浮、高架道路、越江隧道、跨海跨江橋梁、防汛墻、海堤、高壓油氣管道等線狀市政工程。這些工程是保證城市生活正常運轉的生命線，是維系城市功能的基礎性工程。地面不均勻沉降將會影響和危害這些設施的安全運行，甚至可能引發危及人民生命財產安全的事故。要防止重大市政工程設施發生災害事故，需要堅持預防為主，防治結合的原則，需要把實時監測與防控放在首要位置。草案雖然對重大市政工程設施運營監測作了規定，但只有兩點內容：設施運營管理單位和市規劃國土資源行政管理部門開展監測網聯測，以及進行監測數據和分析報告的共享，卻沒有對實時監測所必需的預警標準和預警機制作出規范。為彌補草案規定的缺陷，適當充實重大市政工程設施地面沉降實時監測的內容，根據委員審議意見，條例在第二十八條第一款規定：“市規劃國土資源行政管理部門應當設立重大市政工程設施地面沉降預警標準，與運營單位共同建立地面沉降監測與安全預警機制，提高安全運營保障能力。”