國內外立法規劃編制的做法與經驗

文 陸 穎

國內外立法規劃編制的做法與經驗

文 陸 穎

立法規劃編制啟動時間的擇定

絕大部分地方人大都是在本屆常委會任期開始后才啟動立法規劃編制工作的。對于新當選的常委會組成人員來說,對人大的立法工作尚不熟悉,第一年開始編制立法規劃勢必需要較長一段時間來調研論證。同時,地方立法規劃的編制也受制于國家立法規劃。因而，立法規劃五年時限的含金量就可能被壓縮。

目前，只有內蒙古等少數地方，是在換屆前一年基本完成立法規劃編制工作，提出規劃建議草案，交由新一屆人大常委會通過一定程序批準實施。

在英國，議會新一年度的立法規劃提前一年編制完成，報內閣審批。提前一年編制，為的是給各部充裕的時間商定立法選題，同時立法規劃委員會有較多時間權衡、比較各部的立法選題。

立法規劃項目來源從單一走向多元

從理論上講,人大各專門委員會、常委會各工作部門、政府、人民法院、人民檢察院、工青婦、法學會等單位都可以提出申報立法的項目,人大代表提出的立法議案也有可能列入立法規劃或計劃。但在實踐中，立法項目來源的主渠道還是政府。

為拓寬項目來源渠道，豐富立項意見，江蘇省以高規格多形式廣泛征集立項意見。在立法規劃編制前，省人大常委會各位副主任按專題分別帶隊深入各地區、各有關單位開展廣泛調研，了解未來五年的立法需求，并形成一系列調研報告，用以指導規劃編制工作。此外，在規劃項目征集及規劃草案出臺后，不僅通過媒體向社會公眾征集意見，還積極向省人大代表、全國人大代表、專家學者、基層人大及有關部門征集意見。

北京市人大常委會于2003年6月11日至20日，通過媒體向社會公布了十二屆常委會五年立法規劃項目建議草案，草案中細列了58項立法規劃項目，市民不但可以對立法項目提出建議，還可以提出新的立法建議。征求意見期間，北京市人大常委會共收到群眾意見2081件次，新提出立法建議221件，合并為立法項目28項，內容涉及政治、經濟、文化等各方面，最終60%以上的市民建議被采納，取得良好的社會效果。

此外，江西省人大還通過建立立法工作聯系點，建立立法項目建議的日常收集渠道。

沖破利益阻礙 實現全局統籌

在立法實踐中，政府職能部門憑借人力、財力、組織上的優勢，成為絕大多數地方立法規劃項目的主要來源，存在著諸如“相互攀比”、“維護部門利益”等弊端，而立法機關又只能從中選擇，在立法規劃項目的選擇和調控上處于被動地位，難以做到全局統籌、協調各方利益。

為擺脫這一桎梏，在我國中央層面，全國人大常委會法工委于 2006年設立了立法規劃室，專門承擔立法規劃和年度立法計劃的起草和具體落實工作。

在地方層面，廣東省在編制《省十一屆人大常委會立法規劃（建議稿）》時，首次采用論證會聽取意見。有關起草部門提供法規項目的有關資料并現場說明,論證組當場就有關問題進行溝通和協商,防止和克服部門利益傾向,防止拍腦袋、憑感覺或者經驗立項、憑長官意志立項,減少決策的盲目性。

江蘇省嚴格執行專家論證和項目評審制度。待各專委會報來初步意見后，法工委首先邀請省委、省政府辦公廳領導、立法咨詢組法學專家按照八個方面的具體立項標準，逐項進行論證。之后，邀請人大已退休的權威老同志、省委人大政府研究室領導、立法咨詢組成員、大學教師、政府綜合部門同志采取打鉤的形式，逐項進行項目評審。經評審，認為不適當的，不予通過。對此，各有關部門都比較信服。

北京的做法是，人大常委會法制辦負責征求人大各專委會意見。市政府法制辦則負責匯總、篩選市政府組成部門以及區縣人民政府提出的立法項目建議。各專委會無需征求政府法制辦或者對口部門的意見，避免了部門利益之爭，也減少了專委會成為對口部門代言人的可能性。而對于涉及敏感問題或者暫時看不清、吃不準的立法項目以及領導指定的項目，執行預案研究制度。由人大常委會法制辦、相關專委會、市政府法制辦和市政府有關部門組成甲方，依托北京的科研優勢，由相關科研單位組成乙方，共同對上述立法項目進行預案研究。經研究，認為科學可行的予以立項，急需但不可行的不予立項，有效降低了立項風險。

縱觀海外，英國經驗可堪借鑒。英國通過“政策委員會”和“立法規劃委員會”的“雙保險”來實現編制立法規劃時的統籌兼顧。政府各部的立法選題首先報內閣的專管政策委員會審批。為了減輕內閣全體會議的工作量，內閣之下設有若干政策委員會，分片替內閣研究決定政策問題。每一政策委員會由政府業務相近的幾個部的大臣組成。通過政策委員會較為熟悉該部工作的幾位大臣的集體討論，判斷其是否必需、是否可行，進而決定是否應申報列入立法規劃。所以，政策委員會審批這一關旨在給予部門在立法規劃編制過程中以一定發言權，但又借助相近部門的制約而予以適當的節制。各部的立法選題經主管的政策委員會同意后，再報“立法規劃委員會”。立法規劃委員會，于1945年由英國內閣設立，由政府負責立法、財政、司法大臣組成，而政府各個職能部門的大臣都不進入該委員會。該委員會的職責便是從政府年度工作的全局著眼，權衡各部互爭雄長的立法選題，并進而確定哪些選題列入立法規劃。這種人事搭配旨在使立法規劃委員會超脫部門矛盾，確保立法規劃宏觀有序、便于議會操作，同時使政府的立法和整個工作量財力而行。立法規劃委員會決定各項立法選題是否列入立法規劃，還用一個統一標準，即每項立法選題所牽涉的財政開支。申報部門必須向立法規劃委員會說明，它的法案財政開支是否已與財政部談妥，是否已獲財政部同意。沒有解決這一問題的法案選題，立法規劃委員會不予接受。從政策委員會與立法規劃委員會各自所持的標準來看，英國政府編制立法規劃既考慮部門工作的要求，又考慮政府的全局平衡要求；部門工作要求是編制立法規劃的基礎，全局平衡則是準繩，部門工作要求服從全局平衡。立法規劃委員會正是代表內閣實施年度立法規劃全局平衡的關鍵機構。

智庫支撐美國立法規劃

在市場化的立法模式下，美國立法工作對智庫的依賴程度十分突出，這也是美國整個立法工作的重要特征之一。一方面，智庫可以為立法者提供全方位的咨詢支撐，是立法者確定立法規劃、開展立法調研、提出立法草案的堅實后盾。另一方面，智庫也是社會公眾、利益集團、政府議員等反映需求的重要途徑之一。

顯著的一點是，美國智庫還可以通過人才的輸出，直接參與立法或對立法產生更加直接的影響，如美國著名智庫“美國企業研究所”、“國際戰略研究中心”等均有代表人物到政府任要職。也可見智庫連接著立法者與社會各階層，是立法者與社會實現溝通交流的重要橋梁。

從實際效果來看，智庫在推動立法發展方面，起到了不可替代的作用。以美國信息安全立法為例，奧巴馬上臺后力推網絡與信息安全，其相關政策和立法中，處處可見美國國際戰略研究中心、美國進步中心等智庫的影子，尤其信息安全外交、網絡空間軍事力量重建等方面，奧巴馬政府對智庫的報告建議，幾乎是照單全收。 （作者單位：上海圖書館上?？萍记閳笱芯克?/p>