歐債危機以來歐盟的改革及其對歐洲一體化的影響

■ 應霄燕 趙建芳／文

（第一作者系首都師范大學政法學院副教授；第二作者系西安財經學院思政部副教授）

歐債危機很大程度上是由美國轉嫁危機而引發的。但究其內因，債務危機的產生與歐盟的貨幣統一而財政不統一、成員國財政紀律松散，歐盟層面的財政監管缺失和金融監管體系不健全等制度缺陷以及成員國經濟發展不均衡密不可分。

為了治理危機，歐盟采取了一系列改革措施。這些措施由最初表層的、臨時性的、向希臘等爆發債務危機國家提供短期資金援助式的應急救市措施，逐漸觸及并深化到經濟貨幣聯盟的制度設置和成員國經濟發展模式等深層問題。改革在兩個層面同時展開。

歐盟層面的改革措施

鑒于債務危機很大程度上由經濟與貨幣聯盟的制度缺陷所引發，歐盟應對危機的改革措施逐漸指向對經濟與貨幣聯盟制度設置進行改革和完善。

第一，建立永久性金融穩定機制。希臘陷入主權債務危機之初，歐盟主要著眼于對希臘進行短期救助。隨著危機蔓延，為防止更多國家陷入主權違約境地，針對某一單一國家的短期救助方案很難防范危機進一步惡化。2010年5月，歐盟和國際貨幣基金組織決定設立一項總額高達7500億歐元的臨時救助基金—歐洲金融穩定基金（EFSF），其任務是在必要情況下從市場上籌集資金向歐元區成員國提供借貸，從而保證歐元區的金融穩定，但危機并未得到有效的化解。

2012年10月8日，由歐元集團主席容克擔任理事會主席的歐元區永久性救助機制—歐洲金融穩定機制（ESM）正式取代臨時性歐洲金融穩定基金。歐洲金融穩定機制，是由歐元區國家依據國際法、通過締結條約成立的政府間組織，在融資能力、靈活性和資金用途方面優于歐洲金融穩定基金,實施救助時不再需要成員國的一致同意，可直接向成員國政府貸款、干預債市、提供信用額度并“可以直接向成員銀行注資，避免把對銀行業的救助轉嫁到政府頭上而增加受援國政府債務負擔”。歐洲金融穩定機制的建立將提高歐盟金融市場的穩定性，并彌補歐盟機制中缺乏必要防范和處理危機機制的不足。

第二，簽訂“財政契約”，強化對成員國的財政監督與約束。債務危機使歐洲貨幣聯盟內存在的貨幣統一而財政不統一、財政紀律松散的缺陷突顯出來。為了克服這一缺陷，2010年9月，歐盟提出“歐洲學期制”，2011年底通過政府間新財政協議，2012年3月簽訂了“財政契約”，旨在強化成員國的財政紀律并進一步改善債務結構。

2013年1月1日生效，由歐盟25國（不包括英國和捷克）國家元首和政府首腦正式簽署的《經濟貨幣聯盟穩定、協調與治理條約》（以下簡稱“財政契約”），是一部由部分成員國參與的政府間條約。它重申《穩定與增長公約》規定的政府財政赤字占GDP比例不超過3%，國債占GDP比例不超過60%的財政“雙警戒線”；同時新加入結構性赤字不得超過本國GDP0.5%的新規則；賦予歐洲法院有權對不按上述規定調整中期財政目標的國家進行處罰（最高不超過該國GDP0.1%）；并賦予歐盟委員會對成員國的多項財政以建議權和監督權。

“財政契約”強化了歐盟對成員國的財政監督與財政約束。簽約國必須把3%、60%、0.5%這些指標轉變為國內法，努力做到預算平衡，赤字或債務超標將面臨處罰風險。為進一步強化對成員國的財政約束，“財政契約”還和歐洲金融穩定機制的救助捆綁起來，申請援助的國家必須嚴格執行“財政契約”所規定的相關條款才能獲得歐洲金融穩定機制的援助資金。“財政契約”是對《穩定與增長公約》的完善和補充，是歐盟加強財政治理具有實質意義的重要舉措。

第三，建立統一的金融監管體系，賦予歐洲央行銀行業單一監管機制最高監管人角色。2008年的金融危機使歐盟認識到，金融監督和管制的分散化不利于歐盟單一貨幣市場的金融穩定性，對銀行業監管制度開始進行改革。2010年11月，歐盟決定成立“一會三局”（即歐洲系統風險委員會和歐洲銀行業監管局、歐洲保險與職業養老金監管局、歐洲證券與市場監管局組成的歐洲金融監管體系），對歐洲金融市場進行微觀和宏觀的審慎監管。2012年12月14日，歐盟首腦峰會又批準了歐盟財長達成的《銀行業監管協議》，決定成立銀行業單一監管機制（SSM）。

在新的監管機制下，“歐洲央行將成為歐元區17個成員國最高級別金融監管機構，統管各成員國分立監管的體系，負責發放金融機構牌照，并確保銀行的資本、杠桿比率和流動性符合要求”；協議還明確將歐洲央行的銀行業監管職能與貨幣政策職能嚴格區分，歐洲央行將設立一個專門監管委員會來行使監管職能；銀行業單一監管機制要在單一市場框架內運行，向全體成員國開放并保持透明，非歐元區成員國銀行可自主選擇是否加入統一監管體系，歐洲央行將通過歐洲銀行管理局與非歐元區成員國銀行就資本標準的制定和監管等問題進行密切合作。

2013年3月1日，歐洲議會就統一銀行業監管機構和成員國達成協議。根據計劃，歐盟銀行業監管體系將在2014年年中開始運行，屆時，歐洲金融穩定機制可以直接向問題銀行注資，對擺脫以往主要由政府注資的救助模式，解決銀行業危機及阻斷銀行業危機和政府主權債務危機之間的惡性循環意義重大。

債務危機使歐洲貨幣聯盟內存在的貨幣統一而財政不統一、財政紀律松散的缺陷突顯出來。2013年3月18日，歐盟委員會主席巴羅佐、德國總理默克爾、法國總統奧朗德及愛立信公司董事長萊夫·約翰松（從右至左）共同出席在柏林德國總理府舉行的聯合記者會，并于當天出席歐洲工業家圓桌會議，共同商討如何提升歐洲競爭力和促進地區經濟增長。

歐盟成員國層面的改革措施

歐債危機的根除不僅需要彌補貨幣聯盟的制度缺陷，還需要改革重債國的經濟發展模式，從本源上化解困擾重債國的債務問題。歐盟出臺了針對重債國的一攬子財政緊縮改革措施，與重債國的救助掛鉤，敦促債務國進行財政緊縮、改革福利制度、調整經濟結構等。

第一，對重債國進行財政整頓。歐盟要求南歐債務國必須實行緊縮財政政策、削減政府開支，并將債務限制寫入憲法。以希臘為例，要求希臘進行裁員(希臘政府再次裁減1.5萬名公務員，削減預算33億歐元)、降薪(私營部門的最低工資標準降低22%)、減福利(削減養老金，減少醫藥衛生和防務開支)、延長退休年齡等辦法來降低和減少希臘的公共債務。

2013年3月26日，塞浦路斯民眾在首都尼科西亞抗議歐元集團批準的救助協議損害他們的切身利益，并反對正在進行的銀行業改革。

第二，改革過高的福利制度。二戰后，歐洲國家建立了“從搖籃到墳墓”的高福利制度。近10年來希臘的社會福利占政府總支出的41%左右，歐盟的社會福利開支占到世界的50%。過高的福利制度導致許多成員國競爭力下降、經濟下滑、公共債務不斷增長。歐盟各國不同程度地推出了福利改革措施，主要集中在提高退休年齡、嚴格援助和救濟條件、降低和減少各種補貼、減少工資和養老金等。希臘的首輪緊縮計劃，僅通過減少工資和養老金就成功削減GDP1.2%的公共赤字。改革過高的社會福利成為歐盟各成員國破解債務危機的關鍵。

第三，調整經濟結構，實現可持續增長。針對成員國各自的經濟結構缺陷，2010年歐盟出臺了調整經濟結構和提高經濟競爭力的政策措施——“歐盟2020戰略”。依據該戰略，歐洲國家經濟發展的重點將放在三個方面：發展以知識和創新為主的智能經濟，有效推動經濟增長和擴大就業；發展綠色經濟和提高能源使用效率，增強各國和整個歐盟的經濟競爭力，實現經濟的可持續發展；加大技能培訓投入，創造更多的就業機會，增強社會凝聚力。通過改革以期轉變各國的經濟增長方式，增強成員國和歐盟整體經濟的競爭力，從根本上化解困擾歐盟國家的債務危機。

歐盟改革對歐洲一體化的影響

債務危機爆發以來，歐盟每一項改革措施的推進都是十分艱難的，因為改革涉及一體化利益和主權國家利益、經濟發達國家利益和被救助重債國利益等眾多復雜利益關系，改革本質上是利益各方之間的一場博弈。堅持一體化合作并進行改革成為當前歐盟和絕大多數成員國的實踐和共識，這些改革措施，已從多個層面對歐洲一體化的深化和發展產生了影響。

第一，統一的財政監督與約束機制和危機防范機制的初步建立，推動歐盟向財政一體化方向發展。

改革過程中歐盟高層逐步認識到，“我們必須完成1990年未完成的任務，即建立貨幣聯盟的同時，建立財政聯盟。如果我們做不到，危機永遠得不到解決”。改革與貨幣一體化不相協調的財政體制，推進財政一體化合作成為改革必須要觸及的問題。

“財政契約”是歐盟邁向財政一體化取得的一項重要成果。根據條約，歐盟委員會取得了協調和管理締約國經濟政策上的一些權限，諸如對締約國自動糾正機制的全面建議權、締約國改革方案的認可和監管權、對締約國違反赤字的認定權等；歐洲理事會獲得了對成員國財政的事先審核權，規定“成員國財政預算須先交歐洲理事會審核，后提交本國議會審核的程序”；明確歐盟法院有權對違約國家進行處罰。這些權限使歐盟在財政事項上具有了一定的超國家權能，使歐盟初步建立了統一的財政監督與約束機制。

歐洲金融穩定機制，可以幫助歐元區國家在嚴格的條件下克服流動性短缺，起到危機防范作用并強化對成員國的財政監督與約束。雖然“財政契約”還不是實質性的財政聯盟，歐盟內就發行歐元債券和征收金融交易稅等主張在成員國內部還未達成一致,實現真正的財政聯盟還有很長的路要走，但是，歐盟為治理危機而搭建的財政監督與約束機制和危機防范機制為歐洲的財政一體化奠定了重要基礎。

第二，銀行業單一監管機制的建立以及歐洲央行“最后貸款人”職能的實際發揮，使歐盟金融和貨幣一體化得到進一步深化與完善。

建立貨幣聯盟就是為了在統一大市場的基礎上給“單一市場的銀行業和資本跨境自由流動提供便利”。但單一貨幣歐元建成時，銀行業單一市場建設卻相對滯后（標準不統一、監管仍以歐盟各成員國政府為主、國家保護主義嚴重等）。

新的《銀行業監管協議》賦予歐洲央行最高監管權，使其可以利用成員國的監管機制對歐洲6000多家銀行進行直接監管，強化了歐盟一體化層面的統一監管，完善了銀行業單一市場的建設。銀行業單一監管機制的建立，還要求逐步建設與之相適應的匹配機制，即銀行清算機制以及存款擔保制度，歐盟還將采取一系列深化銀行業金融一體化的措施來解決銀行業危機，因此，銀行業單一監管機制的建立將推動銀行業聯盟建設并推進歐盟金融一體化的發展。

與此同時，為應對債務危機，歐洲央行正在逐步突破《穩定與增長公約》對其“物價穩定”核心功能的限定，正逐漸發揮“最后貸款人”的角色。債務危機爆發以來，歐洲央行先后推出了多輪降息、長期再融資操作等“量化寬松政策”，為商業銀行提供大量的流動性，特別是2012年9月歐洲央行正式宣布實施“直接貨幣交易計劃”，實際上承擔起最后貸款人角色。當然，歐洲央行“最后貸款人”角色職能的真正實質性轉變，還需要突破法律和制度層面的限制，對《里斯本條約》進行修改，使歐洲央行可以直接無限制購買歐元區國家的主權債務，實施直接救助。

第三，財政整頓與結構改革有助于提高重債國的競爭力，縮小成員國間的經濟發展差距，為歐洲一體化健康發展奠定基礎。

成員國的經濟趨同是經濟與貨幣聯盟平穩運行的重要前提。貨幣聯盟建設之初，《馬約》就規定入盟成員國必須在赤字、公債、利率、通貨膨脹率、匯率等方面達到和遵守嚴格的量化趨同標準。由于經濟一體化的能動“外溢”效應，以及歐洲一體化本身包含的政治目標與功能，使得一體化的拓展步伐加快。20世紀80年代中期歐共體南擴開始，成員國之間的經濟水平差異就逐漸增加，貨幣聯盟建成后，歐元區成員國間經濟發展不平衡進一步擴大，其對歐洲一體化的不良影響日漸顯著。

債務危機說明歐盟在貨幣一體化上過于冒進，現在需要放慢腳步，通過深入的改革以實現成員國經濟可持續與協調發展,進一步夯實歐洲一體化合作的基礎。歐盟對重債國推出的財政整頓與經濟結構改革措施，將有助于敦促南歐債務國改變以往低增長高福利的經濟發展模式，提高經濟競爭力，縮小與歐元區核心國家之間的經濟發展差距，增強一體化合作的凝聚力，為歐洲一體化的健康發展奠定較為堅實的基礎。

結 語

歐債危機凸顯了貨幣聯盟的制度缺陷和歐元區成員國經濟發展的不平衡問題，迫使歐盟對貨幣聯盟的制度設置和成員國經濟發展進行較為深刻的改革。改革促進了歐元區金融和貨幣一體化進一步完善與深化，為財政一體化與歐洲一體化的健康發展奠定了基礎。歐盟委員會主席巴羅佐于2012年11月28日公布了一份詳細的改革計劃，歐盟將分三個階段完成改革，最終目標是建立“歐元區預算”和發行“歐元區共同債券”。在存在主權利益以及成員國差異性的前提下，歐洲一體化的每一步前行都是極其不易的。但是，通過改革，歐洲的一體化正沿著關稅同盟、統一大市場、經濟貨幣聯盟、銀行業聯盟、財政聯盟乃至政治聯盟的軌跡前進。

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