美國能源戰略助推其“能源獨立”的實現

■ 李 揚／文

能源是現代社會賴以存在和發展的物質基礎，是社會經濟進步的決定性因素，具有極為特殊的戰略價值和戰略意義。作為世界唯一的超級大國，美國是名副其實的能源大國，其占世界4.5%的人口消耗著全球20%的能源，生產了占全球總產量15%的能源。縱觀美國的經濟騰飛史、對外關系史，無一不與能源息息相關，能源戰略對美國具有重要的戰略意義。此外，鑒于美國的超級大國地位，美國的能源戰略不僅制約著美國國內的經濟發展與國家安全，也因其特殊的國際地位而牽動著國際格局的變遷，值得進行深入的剖析。

美國能源戰略的特點

由于歷史傳統、政治文化與政治制度的不同，美國的能源戰略從醞釀到制定、從起草到頒布、從實施到改進都與中國不盡相同。與中國能源戰略的宏觀性、前瞻性的特點不同，美國能源戰略具有如下特點：

第一，“刺激—反應”的戰略誘發機制，又稱為“問題導向型戰略”（Problem Oriented Strategy），這是美國戰略的鮮明特征。美國能源戰略與政策的出臺及完善是對外界能源環境的應激反應。例如，第一次石油危機的爆發使美國政府充分認識到“進口石油依賴癥”的巨大威脅。為此，尼克松、福特總統均向國會提出了旨在“提高能源自給能力”的能源政策提案，推行“能源獨立計劃”，推動美國能源的適度自給。第二次石油危機的爆發，又將“通過能源新技術的研發尋求可替代的清潔能源”列入卡特總統能源政策的議事日程。

第二，自主性強。美國能源戰略與政策制定往往取決于本國發展的需要，而不是他國戰略的影響。以清潔能源發展戰略為例，美國致力于清潔能源發展的動力不在于《京都議定書》的外在壓力，也不在于歐洲國家廣泛開發清潔能源的外在競爭，其根本出發點在于借助發展國內的清潔能源帶動本國經濟的復蘇。奧巴馬總統能源新政的出臺，就是出于擺脫經濟危機的需要。

第三，配套法律與政策健全，可操作性強。除了宏觀指導性的戰略文本之外，美國國會與政府出臺的配套法律與政策為戰略的實施保駕護航。例如，美國國會要求總統每兩年提交一次《國家能源政策計劃》（National Energy Policy Plan），用以指導本屆政府的具體能源實踐；此外，國會鑒于能源戰略實施的需要制定與時俱進的《能源政策法案》（Energy Policy Act），為能源戰略與政策的實施提供法律保障等。

美國能源戰略的發展階段

正如上文所述，美國能源戰略是“問題導向型戰略”，美國面臨的國內外能源狀況是其制定和出臺能源戰略的導火索。美國能源戰略的醞釀始于20世紀70年代初，兩次石油危機的爆發直接導致美國國內能源供應短缺，甚至危及了美國國家安全，進而引發了美國各屆政府對能源政策，尤其是油氣資源政策的極度關注，美國相繼出臺了一系列能源政策、能源計劃及能源戰略。然而，自尼克松政府至里根政府，美國始終沒有形成一個全面的國家能源戰略。

老布什總統執政時期國際格局發生了革命性的轉變，東歐劇變、蘇聯解體使國際格局從兩極格局向“一超多強”的多極化格局轉變。而隨著冷戰的結束，美國經濟得到了飛速的發展，對石油資源的需求量與日俱增，但鑒于美國國內石油產量的下降，美國對進口石油資源的依賴性愈來愈大，且主要能源出口地區不穩定因素的增加，美國國家能源安全受到極大挑戰。因此，美國對全面、系統能源戰略需求的緊迫性與日俱增。1989年6月，在老布什總統的授意下，能源部成立了由其所有機構代表組成的專門的“國家能源戰略起草委員會”（NESDC）；同年7月底，老布什總統宣布開始制定全面的國家能源戰略；1990年10月，老布什政府的《國家能源戰略》文本在“沙漠盾牌”行動與“沙漠風暴”行動的空隙間逐步成型，并于1991年2月20日正式頒布。該能源戰略的核心目的是確保美國的能源安全，主要途徑為實現美國能源供應多元化、鼓勵節能增效、刺激能源行業競爭、加強技術研發。隨后，美國又先后出臺了《國家綜合能源戰略》（1998）、《國家能源政策報告》、《美國能源政策法案》、《能源獨立和安全法》（2007）、《美國清潔能源與安全法案》（2009）、《能源安全綜合戰略》等綱領性文件與法案。

由此可見，冷戰結束以后是美國能源戰略形成與發展的關鍵時期，美國能源戰略的形成呈現出不斷發展、完善的動態過程。根據冷戰后美國面臨的國內外能源環境，以及美國能源戰略關注側重點的不同，可以將冷戰后美國能源戰略的發展和演變劃分為三個階段，即：“油氣戰略階段”、“從油氣戰略向全面能源戰略過渡階段”和“全面能源戰略階段”，如表1所示。目前，美國已經形成了全面系統的國家能源戰略。

美國能源戰略的具體措施[3]

經過幾十年的發展，美國已形成了較為完善的國家能源戰略。目前，美國已經形成了以確保美國能源安全、鞏固全球能源政治經濟主導地位為核心，以能源獨立為目標，以實現能源進口來源多元化和國內能源品種多樣化為途徑的國家能源戰略。究其能源戰略的最終目的無疑是保障美國的經濟安全和國家安全。現將美國能源戰略的具體措施總結概括如下：

第一，開源節流并濟，化解供給風險。美國能源戰略中的“開源”主要是“內向型開源”，即強調國內能源供給品種的多樣化，通過多樣化來化解能源品種單一所帶來的潛在風險。主要措施包括加強國內傳統石油、天然氣資源的開發，和推動清潔能源與非常規油氣資源的開發。

在加強國內傳統石油、天然氣資源開發方面，新的美國能源戰略放松了對美國近海大陸架油氣資源開發的管制，解除了近海采油禁令，允許開采美國東部沿海、東南沿海、墨西哥灣東部、以及阿拉斯加部分海域的油氣資源。在鼓勵清潔能源及非常規油氣資源開發方面，奧巴馬政府多管齊下，刺激并扶持相關產業的發展。具體措施包括：設立專項技術發展風險投資基金，加強清潔能源與非常規油氣資源的技術攻關；加大技術開發的示范力度，推動商業化進程；以政策為依托促進清潔能源和非傳統油氣資源產業的基礎設施的建立和完善，推進清潔能源及頁巖氣等非常規能源的廣泛利用，推動美國能源經濟的轉型。

表1 美國能源戰略的發展階段及特點

美國能源戰略中的“節流”主要是指“節能增效”，而“節能增效”則取決于相關技術水平。為此，2010年，美國專門發布了《技術與變革：美國能源的未來》報告，該報告對“節能增效”技術的研發與推廣進行了集中探討。報告指出，美國要在建筑、交通運輸和工業部門加快推廣現有節能增效的技術。根據該報告的評估，以美國現有或新興的節能增效技術，預計到2020年美國將能夠減少15%的能源消耗，而到2030年這個數字將達到30%。此外，據美國能源部預測，在未來20年內，美國的單位GDP能耗量將以年均1.6%的速度下降。“節能增效”成為美國推動能源經濟轉型的關鍵手段之一。

第二，持續技術研發、鞏固優勢地位。鼓勵能源技術的研發、保持美國在能源領域的技術優勢是美國能源戰略得以實施的關鍵環節。美國的能源戰略保持能源技術先進性的主要措施體現在兩個方面：一是改進傳統能源利用的技術，二是研發可再生能源等非傳統能源開發技術。

根據美國能源信息署的數據，石油、煤炭等傳統化石能源約占美國能源總消費的75%左右，因此，傳統的化石能源依然是美國能源資源的主力軍，如何提高傳統能源效率、優化傳統能源，從而綠色、高效、充足的利用傳統能源顯得尤為重要。為此，美國大力推動對傳統能源利用技術進行改進，主要包括：提高傳統能源利用效率的技術、節約能源的技術和優化傳統能源的技術。此外，在節能技術和提高能效技術方面，美國還制定了嚴格的能效標準，并及時修訂標準。

在積極推進傳統能源利用技術的改進之外，美國還通過積極的政策與大規模投資扶持可再生能源開發技術和非常規油氣資源開發技術的研發，致力于搶占可再生能源與非常規油氣資源開發的技術制高點。在2009年2月出臺的《美國復興與再投資法案》中，美國政府計劃于2009年至2014年期間，通過政府直接投資、稅收優惠和貸款或貸款擔保等方式投入1507億美元，用以扶持清潔能源技術研發及其產業發展。除了政府的直接投資之外，美國還通過風險資本、私募基金等方式吸引全球資本進行清潔能源投資。根據皮尤公司的統計，2011年，美國在全球范圍內吸引的清潔能源投資額高達480億美元，位居世界第一。盡管這一數字于2012年大幅下降至356億美元，但美國在該領域的吸引投資額依然位居世界第二。在積極的政策與大規模投資的刺激下，美國已經攻占了可再生能源與非常規能源開發和利用的堡壘，在可再生能源發電技術、智能電網技術、電動車電池技術、新一代核反應堆發電技術、頁巖氣水平井及壓裂技術等領域占據先機，并保持領先地位。

第三，戰略儲備先行、能源有備無患。戰略石油儲備是保障美國能源安全的重要工具之一。自1977年建立戰略石油儲備以來，美國一直致力于戰略石油儲備的建設與完善。經過三十多年的建設，美國已經建成世界最大規模的戰略石油儲備。

戰略石油儲備用“可以補充相當于石油凈進口量的天數”來衡量，自建立戰略石油儲備以來，美國戰略石油儲備量出現過兩次波峰，第一次波峰出現在1985年，可以補充相當于115天的凈進口石油量，第二個波峰出現在2013年，其補充時間為93天。據統計，20世紀80年代至今，美國大部分年份的戰略石油儲備天數處于50天至90天之間。從戰略石油儲備的絕對量上講，戰略石油儲備從20世紀80年開始出現迅猛的攀升趨勢。2011年5月底，美國的戰略石油儲備達到其儲量峰值，即7.27億桶，這是美國戰略儲備的歷史最高水平，也是世界上最大規模的緊急原油儲備。2013年6月，美國的戰略石油儲備小幅下降至6.96億桶，總投資規模高達257億美元。

第四，獨霸能源金融、掌控資本優勢。金融與資本是美國實施能源戰略的重要工具，美國憑借其雄厚的政治資本與經濟資本，構建了以美元為中心的國際能源金融體系，使之成為全球能源產業最大的資本運營國。美國操控國際金融體系的措施主要包括兩個方面，其一是進行直接投資，二是維護美元在國際能源貿易中的計價和結算貨幣地位。

從直接投資角度來講，美國是全球最大的能源投資國。以石油產業為例，美國歷屆政府的能源戰略與政策均鼓勵本國能源企業對全球重要的能源產區，尤其是對石油、天然氣產區進行商業投資。例如，2003年至2010年，美國在伊拉克勘探開發的總投資高達300億美元，美國與英國石油公司一起控制了伊拉克70%的油田。在清潔能源領域，美國的對外投資規模也不容小覷。例如，2009年美國號召建立“美洲能源與伙伴關系”（Energy and Climate Partnership of the Americas, ECPA），該機構將秉承奧巴馬總統的清潔能源理念，旨在全美洲范圍內推廣清潔能源，提高能源效率、提高能源基礎設施等。僅2009和2010兩個財年度，奧巴馬政府已向該機構下的項目累計投資達6000萬美元。

圖1 1977-2013年5月美國戰略石油儲備變動趨勢[9]

在維護美元在國際能源貿易中的計價和結算貨幣地位方面，以石油為例，美國建立了以美元為中心的“石油美元體系”，并成為該體系中最大的吸納國和受益國。目前，美元是國際能源貿易（石油、天然氣等）中最主要的計價和結算貨幣。“石油美元體系”的建立有效地保障了在國際石油貿易中以美元為交易媒介的地位，這對“穩定美元強勢地位、維持美國全球貨幣霸權至關重要”。為了鞏固“石油美元體系”，保證美元在全球能源市場的壟斷地位，美國在保證向全球主要產油國加大直接投資力度之外，還主動開放金融市場，以便吸納更多的石油美元資本。為了維護“石油美元體系”，美國甚至不惜動用軍事力量。

第五，“巧實力”能源外交、運籌能源格局。除了“苦練內功”，依靠自身力量在國內推動開源節流、技術研發之外，美國還在全球范圍內推廣國際能源合作和“巧實力”能源外交。具體措施包括：在政治上，一方面對主要能源生產地區和輸出管線地區及國家施壓，控制或干涉其內政和外交；另一方面與其建立良好的雙邊關系，以高層政治合作促進多層級、多領域的能源合作。在經濟上，一方面壟斷國際能源市場，操縱國際能源價格；另一方面占領能源技術的制高點，通過對他國輸出能源技術，獲取高額經濟暴力。在文化上，一方面在主要能源產地和輸出管線地推廣美國民主政治和宗教文化，借助于“軟侵略”瓦解抗美力量；另一方面向國際社會輸出美國能源戰略價值觀，使美國依據自身利益而勾勒的未來世界能源發展趨勢與未來國際能源政治經濟格局為國際社會所接受，進而主導他國的能源發展方向。在軍事上，編織美國軍事力量的全球網絡，將美國的軍事力量覆蓋主要的能源生產和輸出管線區域，依靠強大軍事力量對全球能源形成控制之勢。

美國能源戰略中的國際能源合作和能源外交具有其鮮明的特征。第一，注重全局性與區域性的戰略部署，針對不同的重點地區制定針對性的能源舉措；第二，長遠性戰略布局；第三，戰略手段剛柔并濟，強調運用“巧實力”，為美國能源戰略的實施創造了良好的國際環境；第四，強調軍事力量的運用，通過對全球能源重點地區的軍事部署，美國已經形成了對全球油氣戰略樞紐、能源運輸通道和能源輸送管線的全面控制，最大程度地降低能源進口風險，保障能源進口安全。

綜上所述，美國已經形成了以實現“能源獨立”為目標的能源戰略，并設計了全方位的措施保證能源戰略的成功實施，進而捍衛美國的能源安全。然而，在全球化的今天，實現“能源獨立”是否真的可行？美國的能源戰略是否真的能夠幫助美國實現“能源獨立”？還有待時間來證明。

[1] 根據美國人口統計局和美國能源信息署（EIA）數字計算。United States Census Bureau, U.S. & World Population Clocks,http://www.census.gov/main/www/popclock.html; U.S. Energy Information Administration,International Energy Statistics, http://www.eia.gov/cfapps/ipdbproject/IEDIndex3.cfm?tid=44&pid=44&aid=2

[2] The White House, Office of the Press Secretary, Remarks by the president at energy policy briefing, February 20, 1991. 轉引自：維托·斯泰格利埃諾.美國能源政策：歷史、過程與博弈[M].鄭世高，劉曉青，孫旭東譯，北京：石油工業出版社，2008：231.

[3] 本節中的部分觀點已在《五指合拳——應對世界新變化的中國能源戰略》一書中的附錄部分中有所闡述，北京：人民出版社，2013.

[4] 美國預測未來能源走向將加快部署新能源技術[EB/OL]. http://finance.ifeng.com/roll/20101025/2762479.shtml

[5] 董治堂、宋書坤.美國能源技術發展及政策考察報告[J].中國工程咨詢，2006 （11）：28.

[6] 美清潔能源技術發展遇政策考驗 產業面臨重組 [EB/OL].[2012-4-27].http://www.sgcc.com.cn/ztzl/newzndw/zndwzx/gwzndwzx/2012/04/271633.shtml

[7] 美國去年清潔能源投資額達480億美 元 [EB/OL].[2012-4-13].http://finance.qq.com/a/20120413/002497.htm中國去年清潔能源投資反超美國全球第一[EB/OL].[2013-4-17].http://finance.sina.com.cn/world/20130417/181415181018.shtml

[8] U.S. Energy Information Agency,Department of Energy of the U.S., Annual Energy Review, 2010 (Washington, D.C.: Office of Energy Markets and End Use, October 2011),p.172.

[9] U.S. Department of Energy, Strategic Petroleum Reserve Annual Report 2009(Washington, DC: Office of Petroleum Reserves,2010), p.21. 其中，2013年份數據來源于美國能源部官方網站，http://energy.gov/fe/services/petroleum-reserves

[10] 馬小軍、惠春琳.美國全球能源戰略控制態勢評估[J].現代國際關系，2006（1）：41.

[11] The White House, Office of the Press Secretary. Energy and Climate Partnership of the Americas: Fact Sheet. 2011-03-21. http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/ecpa_factsheet.pdf

[12] 馬小軍、惠春琳.美國全球能源戰略控制態勢評估[J].現代國際關系，2006（1）：41.