我國政府信息公開制度存在的問題及對策

馮宏偉　朱建民　程建勇　呂湘　周海燕　周飛

[摘要]由國務院制定的《政府信息公開條例》，于2007年4月5日公布，自2008年5月1日起實施。它第一次為公民的知情權提供了法律保障，第一次將信息公開規定為政府的法定義務。《公開條例》實施以來，我國政府信息公開雖然取得很大的進步，但是還存在很多問題。全國各地出現越來越多的政府信息公開訴訟案件，在審理這些案件時，原有的行政訴訟審判方式受到新的挑戰，特別是司法適用的受案范圍、法律適用、訴訟程序等問題仍需進一步探討厘定。本文通過比較研究和實證分析的方法，探究和分析了我國《公開條例》司法適用中在審理方式、舉證責任、法律適用、受案范圍四個方面存在的問題，并在借鑒國外經驗和我國司法實踐的基礎上提出可行性建議，希望對完善我國政府信息公開制度有所裨益。

[關鍵詞]政府信息公開制度；司法適用；問題；對策

2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《公開條例》）正式施行，其規定行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。《公開條例》施行以來，全國各地出現越來越多的信息公開訴訟案件，在這類案件中，原有的行政訴訟審判方式受到新的挑戰。例如，在2008年上海市民孟某訴上海市虹口區房屋管理局信息不公開案件中，孟某向上海市虹口區房屋管理局提出申請，要求公開四川北路大型綠地周邊舊區改造拆遷人應當向被委托的拆遷單位出具委托書和委托建設項目房屋拆遷勞務合同，虹口區房屋管理局受理后，認為該信息涉及委托、費用等經營信息，不欲為公眾所知悉，屬于商業秘密，經征詢合同雙方意見，決定不予公開，市民孟某不服，提起訴訟。

在案件審理過程中，如果按照以往的行政訴訟案件審理程序，應該以公開審理為原則，不公開審理為例外，雙方當事人需要當庭提交證據，并進行質證。而被告為證明自己適用法律正確，可能會將涉密商業信息作為證據予以舉證，否則可能會面臨舉證不能的窘境。但是，如果被告將涉密信息予以舉證，那么原告希望獲取該信息的目的就實現了，訴訟也就沒有意義。

一、我國《政府信息公開條例》司法適用的現狀

《公開條例》第三十三條第二款規定，任何組織和個人認為行政機關在政府信息公開工作中，因具體的行政行為侵犯其合法權益的，可以提起行政復議或者行政訴訟。該條款為保障公民、法人和其他組織的知情權提供了行政救濟和司法救濟途徑。《公開條例》實施以來，除了西藏、新疆、青海等少數省份外，絕大多數的省份已經有相當數量的政府信息公開行政案件起訴到人民法院。有的地方政府信息公開行政案件數量出現激增態勢，有的地方該類行政案件占到全部行政案件的半數以上。由于政府信息公開行政案件是一種完全新型的行政案件，對于其受案范圍、法律適用、訴訟程序等具體問題，法律和行政法規均未作出明確規定，法院在受理和審理這類行政案件時，普遍感到存在困難，社會輿論對該類案件的審理給予較大關注。因而，通過制定司法解釋，為各級人民法院提供統一的適用依據、規則就非常需要。在此基礎上，最高人民法院行政庭前后修訂出《信息公開若干規定》共計15稿，2010年4月，經最高人民法院審判委員會第1486次會議討論決定，轉至2010年度司法解釋立項計劃。2011年7月29日，最高人民法院正式公布了《信息公開若干規定》。

二、我國《政府信息公開條例》司法適用存在的問題

1、政府信息公開訴訟審理方式比較單一，不利于保護當事人的合法權益。在《公開條例》實施以前，上海就已經出臺地方政府規章層面的政府信息公開規定，所謂的政府信息公開訴訟第一案就曾出現尷尬的局面。2004年，董某向徐匯區房產局申請查閱一處房屋產權登記歷史資料，該局書面回復稱，房屋已由國家接管，董某不是產權人，因此不能提供查閱。對徐匯區房產局拒絕公開行為不服，董某向徐匯區人民法院提起行政訴訟，要求法院判令被告履行信息公開義務。2004年8月，徐匯區人民法院公開審理該案。庭審過程中，被告為了證明自己的行政行為合法，房屋產權登記材料確實涉及第三人權益，遂將其作為證據進行質證，結果，原告本來沒有獲得的政府信息，反而通過訴訟途徑獲得，使得整個訴訟顯得毫無意義。政府信息公開訴訟，說到底是一種“為公開的訴訟”。按照一般理解，既然審判公開是原則，“為公開的訴訟”更應該充分彰顯公開。這種認識用意良好，卻沒有搞懂政府信息公開訴訟爭議標的的特殊性。正如日本行政法學家鹽野宏所指出：“被申請開示的文書如果是以因為屬于不開示信息而拒絕的時候，如果在法院的公開法庭對當事人明示，則申請人的目的已經達到”，如此一來，一方面訴訟的繼續進行變得毫無意義，另一方面還有可能因信息的不當公開造成對公共利益的破壞。

2、政府信息公開訴訟中有關舉證責任的問題有待進一步厘定。通過對現有的政府信息公開訴訟案件調研分析，有關舉證責任的問題主要是三個方面：首先，政府部門以信息涉及國家秘密為由拒絕公開的行政訴訟案件中，應由誰來對該信息是否屬于國家秘密承擔舉證責任、怎么證明，由此類推，在舉證證明信息屬于個人隱私和商業秘密時，也存在類似的問題。另一方面，政府部門以申請人和信息無關為由拒絕公開信息的案件中，有誰來承擔原告是否符合申請條件資格的證明責任、怎么證明，有待進一步明確。其次，政府部門告知申請人信息不存在，申請人不服提起的行政訴訟案件中，對于申請公開信息是否存在，應當由誰證明，舉證責任應當如何分配、怎么證明，在訴訟過程中應當更多的保護哪一方的權益，有待進一步釋名。最后，政府部門逐步實現數字化辦公，針對很多申請人提出的申請，往往以數據電文的形式予以答復。因而，在訴訟過程中，不可避免的出現了申請事實和答復事實證明責任如何分配的問題。總之，政府信息公開訴訟是特殊的行政訴訟，在司法適用的過程中，舉證責任分配直接影響到判決結果和當事人權益的保護，因而顯得尤其重要。現有的法律法規，對上述問題規定的不是十分明確，法院在審判實踐中也遇到許多問題，迫切需要進一步的厘定，以便更好的維護當事人的合法權益。

3、《公開條例》與檔案管理法律、行政法規的適用存在競合，一些問題需要界定。政府信息，按照《公開條例》的定義，指的是政府部門在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。在形成一段時間后，這些政府信息當中應當立卷歸檔的材料，按照國家規定就要定期向本單位檔案機關或者檔案管理者移交并集中管理，其中有永久保存價值的就要向國家檔案館移交。在我國，規定檔案管理事項的法律和行政法規是《檔案法》以及《中華人民共和國檔案法實施辦法》。而這些檔案管理的法律、行政法規對檔案的查詢規定一套與《公開條例》完全不同的權限和程序。這就產生了《公開條例》與檔案管理法律法規的適用競合，并帶來一些需要界定的問題：政府信息與檔案是什么關系？如果政府信息已經移交國家檔案館，在決定其公開問題時，是要適用《公開條例》還是要適用有關檔案管理的法律法規？由單位檔案機構或者檔案工作人員管理，是否應當與已經移交國家檔案館的同樣對待？許多政府部門往往以政府信息已經歸檔，是否允許查閱，須經檔案部門同意為由，拒絕提供政府信息。例如，上海市高級人民法院披露，該市某政府部門因建設項目規劃批準行為不規范而不公開建設項目規劃批準書后，不是考慮如何改進行政行為以及追究相關人員責任，而是臨時將該規劃批準書移交綜合檔案館，以檔案法律法規的規定繼續規避政府信息公開。理論界和檔案實務界對于政府信息和檔案的關系、《公開條例》和《檔案法》的關系，也存在的爭論。這種法律銜接上的不統一，也給司法實踐帶來了尷尬和困惑，并影響到司法裁判的統一。

三、完善《政府信息公開條例》司法適用的對策

1、建立信息公開審查委員會和不公開審查制度。我們在《公開條例》司法適用機制設計上，必須充分利用行政復議和行政訴訟兩種機制。但是，也不能局限于現有的框架，希望借鑒其他國家的成功經驗，能夠增設一種獨立的信息委員會機制，如泰國為了減少推行信息公開法的阻力，法律之中專門設立了官方信息委員會，并且該委員會主要由政府部門官員和前任政府部門官員組成，這一組織極大限度降低了來自政府部門對推行信息公開制度的阻力，保障了公眾的信息自由權的實現。日本的信息公開審查委員會主要針對行政機關的首長的決定進行合法性以及合理性審查，這是一種職權性的行政活動，以書面審查為主，這種方式給予申請人申辯或者其他提出反對意見的機會，有助于保護公眾權益，同時也使得信息公開審查委員會的判斷更具有公正性。因此，我們可以在縣級以上人民政府均設立一個信息委員會，它是一個非常設的合議制機構，主要由各政府部門負責人與有權威的專家、學者組成，它的主要職能是受理申請人對信息申請的申訴，進行審查，并提出咨詢意見。這一程序非提起訴訟的前置程序，公眾既可以選擇審查，也可以選擇直接提起行政訴訟。審查制度應以其經濟性、及時性、公正性吸引公眾通過此種方式保障權益。另外，在公開審理政府信息訴訟的同時，建立不公開審查制度。這樣一方面可以彌補政府信息公開訴訟案件的特殊性要求，另一方面也可以維持行政訴訟法中“公開審理”的原則。以求尊重代表公共利益的國家秘密、維護競爭公平秩序的商業秘密、保護公民個人的隱私權與知情權之間取得動態的平衡。

2、根據政府信息公開訴訟中涉密信息的類型確定不同的證明責任分配規則。針對認定是否屬于國家秘密的證明責任，應由政府部門承擔。而政府部門可以通過三種途徑實現證明責任：一是提供書面陳述，證明其已經告知當事人，申請公開的政府信息，已經按照法定程序被確定為國家秘密，這種方式在目前的訴訟中采用較多；二是提供由同級或者上級保密行政管理部門提供的申請公開的信息被確定為國家秘密的保密審查結論，人民法院根據這一結論判決維持被告不公開行為。在整個過程中，人民法院對保密行政管理部門出具的審查結論，只能無條件采信，沒有審查權利。因此，不利于維護原告的合法權益，保密行政管理部門應向人民法院說明其得出審查結論的推理過程和理由；三是由人民法院對爭議文件進行審查，司法實踐中尚未有采用這種方式審理的案例。審查的過程在法院和被告之間進行，對原告要進行保密。同時，如果法院一旦認定該證據涉及國家秘密則不在雙方當事人之間質證。針對認定是否屬于個人隱私的證明責任，應由原告承擔。為了更好的保護個人隱私，法院在審理涉及個人隱私的政府信息公開訴訟中，應當采取舉證責任倒置，由原告證明該信息公開有重大公共利益，并且政府不公開行為不當或違法。其目的在于，實現維護公共利益和個人權益的平衡。如果一味的追求維護公共利益，而無限度的犧牲個人權益，則本末倒置，也是法治進程的倒退。針對認定申請人是否符合公開條件，應由原告承擔。因為在訴訟過程中，被告可能只知道原告的姓名、年齡等基本信息，無法證明原告與申請公開的信息有無關聯。如果由被告承擔舉證責任，那么在訴訟中將處于極其不利的地位。針對用數據電文形式提出申請和答復的證明責任，應分兩種形式區別對待。一種是政府部門提供專門的表格，申請人填寫后發送到網站郵箱，這種方式政府部門采用較多，針對這種情形應由被告承擔舉證責任。另一種是申請人自行登錄政府部門網站下載電子表格，填寫完整后發送到網站郵箱，針對這種情形應由原告承擔舉證責任。

3、處理《公開條例》與有關檔案管理法律、法規的適用競合問題時可采取“兩分法”。如果政府信息有本部門保管，尚未或不需要移交檔案管理部門，依照《公開條例》執行；如果政府信息已經移交檔案管理部門，依照有關檔案管理法律、法規執行。有的政府部門根據《公開條例》第十六條的規定在國家檔案館、圖書館設立了專門的政府信息查詢中心。例如，上海市為了方便公眾查詢政府信息，在市、區兩級檔案館建立政府信息查詢中心，集中向公眾提供政府信息查詢服務，并制定各政府部門向檔案管理部門移送政府信息的的相關制度。但是，檔案館具有雙重職能，如果按照《公開條例》的要求，將它作為文件查閱中心，其角色就是一個集中公開政府文件的場所，也就僅僅是政府信息的服務主體，而不是信息公開的主體，對于政府信息的保密審查，是否決定公開，仍然是各行政部門的職責。而如果各檔案館依照《檔案法》的規定，負責接收、整理和保管等分管范圍內的檔案的職能，則可以成為政府信息公開的主體。那么，在以檔案館為被告的政府信息公開訴訟中，其管理的政府信息適用《公開條例》的規定，在受理申請后為逃避公開匆忙移交檔案館的，特別是在未滿《檔案工作條例》規定的保存期限時就移交的，不應認定為屬于不予公開的范圍。

四、結語

政府信息公開是中國政府職能轉變過程中的必然趨勢。公開的力量就是法治的力量，只有成為陽光政府才能成為法治政府。《公開條例》的根本目的之一在于服務便民，充分保障、尊重公民的知情權。然而，無保障的權利不是權利，司法作為保障公民權利的最后一道防線就顯得尤為重要。《公開條例》的司法適用不僅可以保護公民的知情權，而且能夠促進政府信息公開。同時，在司法適用的過程中，還能不斷完善信息公開法制建設，彌補立法的不足。世界各國信息公開法發展的方向是擴大信息公開的范圍，司法適用也應擴大范圍以便充分保障公民的合法權益。信息公共訴訟具有特殊性，大多涉及國家秘密、個人隱私等例外信息，這也要求我們在司法適用過程中不斷完善相關程序、證明責任、法律適用等問題。在司法實踐中，政府信息公開糾紛案件日益增多，但普遍存在立案不順暢、原告勝訴率低、法律適用競合等問題，相關配套的法律法規需要建立和進一步的完善。《公開條例》司法適用的功能應當通過觀念更新和制度創新充分發揮出來，這是建設法治政府的歷史趨勢、時代潮流和客觀要求。

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