現行耕地保護制度在河南城鎮化進程中的運行效果

□文/王丹丹 陳 靜

（鄭州大學西亞斯國際學院 河南·新鄭）

當前，我國的耕地保護制度體系以1998年《土地管理法》為核心，有些學者稱當前的耕地保護制度是世界上現行的最為嚴格的耕地保護制度。從目前來看，現行的耕地保護制度雖取得一定的成效，但制度本身存在著土地產權和土地使用制度方面的缺陷，導致了我國耕地的持續流失。河南省是第一農業大省，也是人口大省。隨著人口增長和中原經濟區的建設，一方面需要更多的耕地來保障人們對食物的基本需要；另一方面又需要一定數量的耕地來發展生產、進行非農化建設。現行耕地保護制度與河南省不斷增長的耕地需要之間的矛盾日益突出。

一、現行耕地保護制度對河南省耕地總量的保護

1978年至2012年河南省由于國家基建、鄉村集體占地、農民個人建房占地、退耕還林還草占地及部分的耕地改為園地等自然、社會因素，制約著全省耕地總面積的趨勢變化。根據河南省1978～2011年的統計年鑒調查分析，可以看出河南省年底常用耕地總面積在34年中是呈上升的趨勢，整體經歷了快速下降期—波動增加期—快速上升期—平穩期的基本變化過程。在1978年至2012年間河南省的工業化、城鎮化水平也在不斷增長，其中，1978年河南省的工業化率為10.55%，1987年以后各年的工業化率均在15%以上，2009年河南省的工業化水平更是高出了全國平均水平0.98個百分點，達到了28.15%；河南省的城鎮化步伐在33年間也在加快，1978年為13.63%，其后一直保持快速增長態勢，2012年河南省城鎮化率更是達到了42.4%，在2011年的基礎上又提高了1.8個百分點。傳統上人們普遍認為，伴隨著城市化發展，城市建設用地外延式增長必然要求占用更多耕地，工業化、城鎮化的發展和耕地保護之間存在著尖銳的矛盾。而從河南省近年來耕地總量以及工業化、城鎮化的發展水平來看，河南省在工業化、城鎮化進程不斷加快的同時，卻協調了耕地保護和城鎮建設之間的矛盾。（圖1，數據來源：依據2011年河南省統計年鑒整理）

圖1 1978～2011年河南省耕地面積年際變化率（%）

二、現行耕地保護制度在河南省城鎮化發展中凸顯的問題

（一）耕地的土壤污染問題得不到制度保障，耕地質量下降。從1978年至今，河南省耕地面積波動振幅不大，較大的振幅發生在2001～2003年間，較小的振幅發生在2006～2011年間。這說明河南省耕地總量的變化少有大起大落的現象出現。而根據梁保松等人對1978～2009年糧食總產量的分析發現，在2004～2009年間河南省的糧食總產量快速增長，糧食總產量由2004年的4，260萬噸迅速增長到2009年的 5，389萬噸，增長幅度為26.5%。另外，從圖2來看，1978～2010年的33年間，河南省的糧食單產量在波折中穩步攀升。這從一定的層面說明近年來河南省糧食單產量的提高主要是通過提高現有土地的利用效率來實現的。（圖2，數據來源：依據2010年河南省統計年鑒整理）

圖2 1978～2010年河南省糧食單產量年際變化率（%）

在一定時期由于經濟發展水平的提高，化肥、農藥等物質和技術投入的增加能使糧食單產取得大幅度的提高，對糧食總產量的增長有著顯著的影響，使得耕地面積變化對糧食總產量增加的約束性出現暫時的降低。但是，近年來由于人們過度片面追求糧食單產量的提高，濫施肥料、農藥，過度使用農用地膜而沒有全部回收，導致河南省耕地遭受到嚴重的土壤板結硝化、殘膜“白色污染”，破壞了耕地的土壤結構，對耕地資源的水體環境造成的污染更為嚴重，耕地質量嚴重下降。另外，隨著我國城市化水平不斷提高，河南省城鎮化的進程速度也隨之加快，2009年河南省城市化率達到38.5%，有利地帶動了非農人口的增加和非農業產業的蓬勃發展。但是，在城市加速發展的同時，工農業“三廢”和城鄉生活垃圾的排放占用了許多土地，幾乎對全省所有的河流湖泊產生了不同程度的污染，而且還通過灌溉的方式對大量的耕地造成威脅，土壤肥力下降，耕地的質量遭到嚴重破壞。

（二）耕地開發難度大，后備資源貧乏。耕地后備資源開發是增加有效的耕地面積，落實占用耕地補償平衡的有效手段。河南省耕地后備資源調查統計成果表明：河南省可開墾的土地在豫東黃淮海平原和豫南、豫西、豫北山地均有分布。可復墾土地較多的有三門峽市、焦作丘市和信陽市，占河南省耕地后備資源可復墾土地的74.3%。據國土資源專項調查與評價表明，2005年河南省共有宜耕后備土地資源9.96萬公頃，主要分布在黃河沿岸（灘涂）和豫西、豫南、豫北等低山丘陵區，對其開發既有來自生態保護等政策方面的制約，又有水資源缺乏、地形坡度大等自身條件的限制，同時河南省土地利用率高，開發強度大，未利用土地不但數量不多，而且開發的難度也較大，可利用的耕地的后備資源嚴重不足。隨著河南省工業化、城鎮化進程的進一步加快，耕地后備土地資源開發難度的加大和數量的不斷減少，未來占補平衡政策在河南省實施的難度會不斷加大。

（三）土地管理制度實施過程不嚴格，耕地補充占優補劣的現象普遍。自設立土地管理機構以來，我國一直采取中央與地方政府分級管理的體制，而中央和地方在耕地保護上的認識卻并不一致。在我國耕地面積急劇減少的情況下，在我國中央人民政府一再宣告實行最嚴格的土地管理制度、切實保護耕地的時候，各地城市用地規模的擴大、城市內存量建設用地挖潛不足，建設外延擴展勢必要占用日益減少的耕地。

由于我國的土地管理制度規定，占用基本農田進行經濟建設的，必須報國務院批準。而需要占用的土地是否位于基本農田保護區，依據是基本農田保護規劃圖和當地的土地利用總體規劃圖，只要想方設法修改這兩個規劃圖，就可以給非法占用基本農田披上合法的外衣，獲得合法的批準，抑或就先占用后申報或者邊占邊申報。根據土地利用的需求隨意修改發生法律效力的土地利用總體規劃偏離了制定土地利用總體規劃的初衷。地方人民政府在片面追求經濟增長的同時，制定的經濟發展決策已偏離了耕地保護制度設定的目標。另外，由于耕地的質量沒有硬性的標準，各地普遍存在占優補劣現象，只重視“占補平衡”和“總量平衡”這兩個硬任務，而對質量問題不夠重視。

（四）征地補償制度缺乏長遠考慮。城鎮化是一個包括土地在內的生產要素的集聚過程，城鎮化進程必然伴隨大量的農村土地轉換。但土地之于農民是密不可分的，不僅具有經濟價值，而且還起著就業和養老保障的功能，是農民維持生活發展生產的根本。但在現階段，河南省在將耕地轉換為非農建設用地的同時，大量失地農民卻未被納入城市三條保障線的救助范圍內，政府對農村失地農民的社會保障投入很少，絕大部分地區沒有養老及失業保障，而且城鄉差距還有進一步擴大化的趨勢。失地農民在失去了作為保障的土地時，又無法享受與城市居民同等的社會保障權利，增加了其再就業的難度。在城市，市民有最低生活保障、醫療保障、養老保險、住房補貼等社會保障，生活有基本保障。而土地是農民最重要的養老保障手段，失去土地就等于失去一切。在城鎮生活，生活成本比較高，而大多數農民缺乏投資理財意識，對土地征用補償費如何用于養老、醫療保障缺乏長遠的考慮。

三、促進河南省耕地保護質量提升的對策

（一）從政策管理制度優化生產環境。根據邊際報酬規律，糧食單產的增長速度在一定時期內會隨著物質技術投入量的增加而增加。當前，在河南省耕地總量增長難度不斷加大的同時，要提高河南省糧食的總產量，就要以現代化手段來發展農業，優化農業生態環境，從而提高耕地質量，促進糧食單產量的提升。對于農作物耕植過程中，化肥、農藥使用過度的問題，要從嚴格農藥登記管理入手，實行依法管藥和用藥，對農民進行教育和培訓，做到安全、合理用藥，全面禁止使用劇毒、高殘留農藥。在宣傳提高農民對生態環境的自主保護意識的同時，建立農村環境強有力的管理監督體制。繼續完善排污許可證制度、征收排污費制度、環境影響評價制度，尤其是對耕地有重大影響的資源開發和項目建設、地區規劃的環境影響評價等制度，使其在耕地保護工作中切實可行，另外還應該建立實施農村環保責任制度和農村生態環境綜合治理定量考核制度等。

（二）嚴格執行建設占用耕地補償制度，提升耕地保護管理水平。進一步明確責任，落實耕地占補平衡的法定義務。“十一五”時期建設占用耕地，只能在省級行政區域內實現占補平衡。加強對補充耕地的質量審核，在確保建設占用耕地數量平衡的前提下，對補充耕地的質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣。加強耕地保護的科學研究和技術創新。重點開發保護性耕作、地力培肥、中低產田改良、退化耕地修復等技術。深入研究、建立耕地保護的預警、預報、評估技術體系，使國家糧食安全和耕地保護成為可動態監測、及時預警、相機調控和科學評估的政策體系，提高耕地保護的中長期規劃水平和科學決策能力。向閑置、存量要土地。向重點項目“瘦身”要土地。據統計，自2004年以來，全省共盤活存量土地1.1133萬公頃。濟源、焦作等市依托當地地處太行山前的優勢，提出了“工業出城、項目上山”的思路，在一些荒山未利用地上巧做文章，建立工業集聚區，分別節約土地。

（三）將耕地保護納入干部考評機制，規范政府行為。在河南省的工業化、城鎮化發展過程中，耕地隨意被占用、建設無序等現象的發生，既體現了土地管理體制本身的制度缺陷，也有政府管理不力、政府行為不規范的原因。為了保障國家的糧食安全，必須強化政府對農地的保護作用，嚴格控制農地轉為建設用地的數量。要從征地和供地兩方面規范政府行為，改變目前一些地方政府從當地利益出發，為建立政績而以地生財、競相出讓土地的做法。規范政府的征地行為，要嚴格規定各級政府的征地權，杜絕各級政府以公共利益為借口濫用征地權，對政府及相關部門要改進考核辦法，建立健全體現科學發展觀和正確政績觀的干部考核評價激勵機制，減少經濟發展指標考核的壓力。

（四）改善征地補償標準，確保社會長遠發展。工業化、城市化是河南省經濟發展的必然趨勢，但是由于在耕地向非農建設用地轉移的過程中，出現了大量的失地農民，必然會給河南省的社會和經濟發展帶來很大壓力。要解決好這個問題，關鍵在于能夠正視所存在的問題，以積極妥善的態度去化解社會矛盾，做好維護社會穩定，促進社會的長遠發展。在改善征地補償標準、構建合理的農民社會保障體系、設立農村就業培訓機構等問題上，要按照立黨為公、執政為民的要求，為維護農村經濟乃至整個國家經濟的穩定發展，使失地農民老有所養、病有所醫、困有所幫，有效保障失地農民的合法權益。

[1]張傳新.我國當前耕地保護政策完善探析[J].廣東農業科學，2010.12.

[2]梁保松，王亞偉等.河南省糧食綜合生產能力歷史演變及分析[J].河南農業大學學報，2011.45.5.