房地產市場宏觀調控的法律手段探析

摘要：本文主要討論房地產宏觀調控法律問題和法律措施，房地產市場宏觀調控措施如果缺少了法治的保證，很難保證措施能夠得到有效實施，提出調控不力是由于缺少法律保護，最后提出一些具體措施建議。

關鍵詞：房地產宏觀調控；法律問題；建議

近年來房地產宏觀調控引起了社會各界的關注。國家在調控過程中注重經濟性、政策性調整，重經濟手段而忽視法律規范，過分關注于解決表層顯性問題，從整體上看，房地產市場宏觀調控的深層次和法律性問題尚未得到解決。本文試從法律視角來分析和探討房地產市場的宏觀調控問題。

1 房地產宏觀調控存在的主要問題

房地產市場的宏觀調控是國家采用行政、法律、經濟手段從宏觀上對房地產市場進行指導、監督、調節，以保證其供需平衡，彌補市場經濟的缺陷，保證房地產市場穩定運作。宏觀調控措施以經濟性手段（稅率、利率、匯率）為主，以行政性手段與法律手段為補充，法律手段應該作為經濟手段與行政手段的基礎。在宏觀調節的手段中，法律手段是不可或缺的，這要求宏觀調控要有法可依，依法調控。這樣才能使宏觀調控實際有效，房地產市場健康穩定的發展。

我國房地產調控歷經10年。房地產宏觀調控在短期內成效凸顯，各項指標在調控后有不同程度的減速增長或回落。但根據歷次宏觀調控的經驗，這些政策一般很難長期持續發揮作用。這說明我國房地產市場尚未進入健康發展的快車道，房地產市場中一些棘手問題并未得到徹底的解決。

通過分析宏觀調控政策所采取的具體措施及效果，發現宏觀調控存在以下問題和不足。

1.1 宏觀調控法律規范體系不完善

我國房地產宏觀調控缺乏一套完善的制度保障。從調控措施可以看出，國家對房地產市場進行調控大都以下發文件、通知等形式進行，立法層級較低、高度不足，缺乏完整的法律框架和結構。在沒有法律強制力的保障下，大部分文件無法自上而下順利執行，無法起到積極良好的執行效果。試圖用行政權威而不是法律制度，用部門通知而不是法律來調控房地產市場。由于房地產市場具有地域性、差別性的特點，簡單依靠有關部門發文調控房地產市場的做法日益顯得與時不符。

1.2 宏觀調控主體不明確，調控權配置上產生諸多矛盾

調控主體包括建設部、發展和改革委員會、財政部、國土資部、人民銀行、稅務總局、銀監會、和各級人民政府等，顯得權力分散，責任不明。由于我國并沒有完善的宏觀調控法律體系，導致我們在調控權的配置上產生了諸多的矛盾，其中最重要的是對中央與地方之間的調控權的配置缺乏必要的法律保障，從而形成了“上有政策、下有對策”的中央與地方的博弈模式以及中央政府各部門之間各自為政、爭奪部門利益的局面，進而影響宏觀調控的效果。

1.3 金融調控存在的法律問題

2004 年以來中央銀行制定了密集的金融調控政策。房地產金融調控措施多次采取了提高貸款利率的措施，但貸款利率的提高不僅抑制了房地產開發商的投資熱情，還進一步加重了普通居民的購房負擔。央行的幾次房貸款利率頻繁變動影響了居民正常購房的利益。運用以貨幣政策為主的各種金融手段調控房地產市場投資至為關鍵。而貨幣政策的運用應依據當時房地產市場本身的狀況和和條件而定，不易在短時間內幾次進行調整。貨幣政策的實施主要是中央銀行通過貨幣政策工具來實現的，而這必須有相應金融法律來規定。運用金融法律規范調控房地產市場，有利于合理控制流入房地產市場的資金總量，拓寬融資渠道，確保房地產市場信貸資金安全。

1.4 政府土地調控存在的法律問題

政府運用土地政策調控房地產市場，在清理整頓開發區、遏制部分行業過度投資和重復建設、提高土地集約利用水平以及防止房地產投資過熱和穩定住房價格等方面取得了階段性的成效。然而，政府在運用土地政策調控房地產市場中存在一些問題。

由于我國實行的是條塊分割的管理體制，在房地產土地調控領域，中央政府出臺的各項土地調控政策有時會難以達到預期的目標與效果。宏觀調控各項措施互相分解，在有些領域甚至出現了自相矛盾的現象，最終導致這些政策逐漸失去效用，部門之間的博弈和地方政府的態度使房地產政策難以落到實處。管理房地產市場的責任是由多個部門共同承擔的。在房地產領域，這種管理體制的弊端在于：從中央到地方對城市土地開發經營管理不統一，從而造成機構重疊、推諉扯皮、職責不清、效率低下諸問題，導致中央各職能部門并沒有很好地發揮協調作用，直接損害了房地產宏觀調控的穩定性和工作的高效率。

2 完善房地產宏觀調控法律建議對策

2.1 制定《宏觀調控法》，使宏觀調控有法可依

鑒于目前國家在宏觀調控領域中授權、決策、執行、監督的混亂與沖突，以及相關調控主體法律責任的缺失所帶來的宏觀調控失效的問題，有必要在不斷加強和完善宏觀調控體系研究和借鑒他國的先進經驗的基礎上，制定一部規制國家全部宏觀調控行為的統一的宏觀調控法。促使立法決策和行政執行、國家監督在操作過程中形成一個動態的回環，提高公共權力運作過程的透明度，使宏觀調控真正有法可依。

2.2 完善與房地產相關的稅收法律制度，發揮稅法的宏觀調控功能

稅收是一種良好的市場調控方法，被稱為經濟的“自動穩定器”，在調控房價中的作用不可小視。在房地產市場領域，稅收調節功能表現為在房地產開發、轉讓、管理等環節中，通過各種相關稅收開征、停征、減免等各項措施來達到對特定時期特殊情況下的房地產市場調控的目的。政府通過利用稅收優惠，高稅率等多種途徑對房地產市場產生影響，并對不法房地產商的投機行為予以打擊，對低收入購房者予以優惠或補貼，從而平衡房地產市場的供求矛盾，盡量避免房地產泡沫帶來的不利影響。

我國房地產稅收體系的構建以及稅種的設置欠缺稅收公平方面的考慮。“重流通、輕保有”的稅負結構，轉讓環節的諸多稅收等等這些因素，給中低收入者購買住房設置了人為的障礙，導致房地產價格持續上漲，買不起住房的弱勢群體繼續擴張，兩極分化日益嚴重的惡性循環。

針對房地產投機行為，在西方國家普遍征收物業稅，物業稅增加了房屋保有者經濟負擔，可以對遏制投機行為真正發揮作用。這得我們借鑒和采納，應盡快開征物業稅。

2.3 加大對房地產市場投機行為打擊力度

在當前房地產市場秩序混亂的背景下，加強執法、司法方面的各項工作就顯得尤為重要。這就要求行政執法、司法部門要加大力度，提高效率，嚴格執法，違法必究。加大對違法開發商的整治力度，對捂盤惜售、囤積房源、散布虛假信息、擾亂市場秩序等違法違規行為的查處力度。

2.4 建立專門機構對各主體進行協調

房地產業牽涉面廣，多部門多方參與管理使得與房地產政策相適應的有關行業配套措施顯得并不是很協調，或者說實施起來難度較大，甚至是不能及時出臺， 顯然這樣的局面會在很大程度上影響政策的有效實施。由于房地產具有極強的屬地性，各個地區有著自己獨特的特征，因此，建議設立專門機構，統籌協調有關部委的行政行為。這樣能夠加強執政能力，有利于政策的有效實施。

2.5 加強政府職能的定位

除了協調中央政府和地方政府在房地產市場宏觀調控中各自的功能定位外，總體上明確政府在房地產宏觀調控中的角色定位很重要。面對相對混亂的房地產市場，政府應更好的定位其具體職責，維護房地產市場競爭秩序的公平以及保護弱勢群眾的利益。

在房地產宏觀調控方面，國家宏觀調控應該把更多的精力放在對市場的引導和促進上面，盡量做到資源的最優配置，發揮資源的最大價值。政府最核心的職能應該是對房地產市場經濟競爭法律秩序加以維護和完善。

2.6 建立和完善房地產宏觀調控的法律責任機制

各個宏觀調控主體對房地產進行宏觀調控，這是國家賦予他們的權力，當然也是其義務所在。在近幾年我國房地產市場的宏觀調控中，中央政府曾屢次下令要求各個地方政府抑制投資過熱的勢頭但卻收不到什么效果，歸根結底在于沒有法律責任的約束。房地產市場宏觀調控措施缺少了法律性的保證，那必然是短視的飲鴆止渴。在房地產市場宏觀調控中更多的傾注法律性元素，才能更長久更公平的解決現有的問題，這也是依法治國的必然要求。

參考文獻

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作者簡介

崔琦（1976-），男，講師，主要研究方向：房地產管理。