依法管理城市 提高城市形象

霍光遠

近年來各地積極開展城市綜合執(zhí)法改革，為我們加強城市管理探索了一條路子，提出了許多值得思考的問題。城市管理綜合執(zhí)法是解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民的一個主要途徑。當前綜合執(zhí)法改革存在的主要問題是執(zhí)法依據(jù)不充分、體制不規(guī)范、范圍過于寬、人員素質差等問題。其主要原因是對綜合執(zhí)法及綜合執(zhí)法機構性質、功能、定位認識模糊。綜合執(zhí)法改革應遵循執(zhí)法工作基本規(guī)律，堅持走規(guī)范化、專業(yè)化的路子。

1 城市管理綜合執(zhí)法存在的問題分析

1.1 關于執(zhí)法依據(jù)問題

實行城市管理綜合執(zhí)法的依據(jù)目前有兩點。一是《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定，經國務院批準或授權，省級人民政府可以決定一個行政機關行使有關機關的行政處罰權。二是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規(guī)定，地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、室等工作部門的設立，增加減少或合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。上述規(guī)定僅從法理上明確了綜合執(zhí)法機構執(zhí)法主體資格。現(xiàn)在的問題是，現(xiàn)行有關城市管理方面的法律、法規(guī)如：《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市道路管理條例》等都明確規(guī)定各業(yè)務行政主管部門行使處罰權，這些法律、法規(guī)從效力上高于政府規(guī)范性文件和地方性法規(guī)，從內容上與《行政處罰法》發(fā)生明顯法律沖突。這使得城市綜合執(zhí)法機構的執(zhí)法依據(jù)顯得不充分。

1.2 關于綜合執(zhí)法范圍問題，目前存在的主要問題是范圍不統(tǒng)一

依據(jù)國務院文件精神，城市管理綜合執(zhí)法主要包括八個方面。1、市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能。2、城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)規(guī)定的全部或部分行政執(zhí)法職能。3、城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能。4、市政管理法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能。5、環(huán)境保護管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的部分行政執(zhí)法職能。6、工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對無照攤販的行政執(zhí)法職能。7、公安、交通方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對侵占城市道路行為的行政執(zhí)法職能。8、城市其他方面的行政執(zhí)法職能。一是不利于法制統(tǒng)一。各地執(zhí)法各自為政，影響了行政執(zhí)法嚴肅性。二是沒有統(tǒng)一的主管業(yè)務上級，不利于各地進行正常業(yè)務交流，以提高業(yè)務水平。三是一些地方執(zhí)法范圍過大，增加了執(zhí)法人員熟悉掌握有關法律、法規(guī)的難度，增加了工作強度，造成了執(zhí)法不到位情況。同時肢解了行業(yè)管理職能，影響了整體行政管理效益。四是一些地方執(zhí)法范圍過窄，造成執(zhí)法力量分散，執(zhí)法覆蓋面過小，增加了行政成本。

1.3 關于綜合執(zhí)法體制問題

具體表現(xiàn)：一是機構名稱不規(guī)范。具體稱謂有城市管理綜合執(zhí)法局、城市管理綜合行政執(zhí)法局、城市管理行政執(zhí)法支隊、城市管理綜合行政執(zhí)法支隊等等。二是機構設置體系各異。一種是獨立設置。具體又分幾種情況。（1）只設城市管理綜合執(zhí)法局；（2）設城市管理綜合執(zhí)法局和城市管理綜合執(zhí)法支隊，為一個機構兩塊牌子；（3）市設綜合執(zhí)法局，區(qū)只設綜合執(zhí)法大隊。另一種是合署辦公。城市綜合執(zhí)法局與城市管理委員會、城市管理辦公室等行政機構合署辦公。三是機構性質不統(tǒng)一。鑒于地方政府機構改革結束時間不長，由于受行政機構設置限額和行政編制總額的制約，大多數(shù)地方將城市綜合執(zhí)法機構分為綜合執(zhí)法行政機構和具體執(zhí)法機構。四是管理體制混亂。第一種是實行市區(qū)兩級執(zhí)法，以區(qū)為主的執(zhí)法體制。區(qū)設立綜合執(zhí)法機構，為區(qū)政府組成部門，區(qū)執(zhí)法機構受市執(zhí)法局和區(qū)政府雙重領導以區(qū)政府為主。第二種是實行市區(qū)兩級執(zhí)法，以市為主的執(zhí)法體制。區(qū)設立綜合執(zhí)法機構，受市執(zhí)法局和區(qū)政府雙重領導，以市執(zhí)法局為主。第三種基本上與第二種類似，不同處就是明確區(qū)執(zhí)法機構是市執(zhí)法局派出機構。第四種實行市、區(qū)、街道三級執(zhí)法體制。在街道設立綜合執(zhí)法機構，使執(zhí)法重心進一步下移。

2 城市管理綜合執(zhí)法改革的出路

城市管理綜合執(zhí)法是一項系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，我們應該精心設計，統(tǒng)籌規(guī)劃，兼顧長遠目標和近期目標，采取標本兼治的辦法積極推進這項改革。

2.1 加強立法工作

盡快制定有關法律、法規(guī)，進一步明確城市綜合執(zhí)法機構的性質、地位、職責，明確其執(zhí)法主體資格，規(guī)范法律責任，重點要界定綜合執(zhí)法機構與各行政主管部門職權劃分，從根本上理順關系，清理修訂現(xiàn)有關于城市管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章，消除和減少法律沖突及矛盾，建立健全城市管理法律、法規(guī)體系。加強立法解釋工作，解決有法難依問題。

2.2 合理界定綜合執(zhí)法范圍

綜合應包含兩個層面的內容。從橫向看，綜合內容不宜搞成包羅萬象的大雜燴，影響執(zhí)法效果。應堅持以下原則。一是重點突出。以市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法為核心，適當集中其他方面的職權。二是具有關聯(lián)性。綜合執(zhí)法內容之間在性質等方面應有內在聯(lián)系。三是易于操作。專業(yè)性、技術性較強的執(zhí)法工作不宜集中。“如違反建設規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，影響城市規(guī)劃的嚴重程序如何，該拆除還是該采取其他措施，處理起來就比較復雜，行政處罰該不該相對集中，如何集中，就需認真研究。再如，房地產管理中的執(zhí)法，往往與房地產行政管理過程緊密聯(lián)系，有沒有必要成立專門的執(zhí)法隊伍或者由專門執(zhí)法機構實施行政處罰權就值得認真研究”。“還如煤氣、供熱管理和設施的管理，問題也比較復雜，不能簡單地集中行政處罰”。各地綜合執(zhí)法機構的執(zhí)法范圍宜相對統(tǒng)一，便于實施專業(yè)化規(guī)范管理。從縱向看，應重心下移，突出區(qū)執(zhí)法機構在執(zhí)法工作中的主力軍作用。市、區(qū)執(zhí)法機構職責權限應各有側重，市級重點負責政策研究、監(jiān)督指導和重大執(zhí)法活動的協(xié)調，具體的執(zhí)法活動主要由區(qū)執(zhí)法機構

負責。

2.3 逐步建立規(guī)范的綜合執(zhí)法管理體制

城市管理綜合執(zhí)法工作是我國行政執(zhí)法體系的重要組成部分。城市管理綜合執(zhí)法直接面對廣大人民群眾和各種類型組織，擁有除限制人身自由之外的種種行政處罰權，其工作任務之重、影響之大、難度之強超過了其他專業(yè)執(zhí)法。從工商、稅務、技術監(jiān)督、食品藥檢等行業(yè)的執(zhí)法經驗來看，必須走規(guī)范化、專業(yè)化路子。通過規(guī)范化、專業(yè)化建設，可以確保全國法制的統(tǒng)一，促進各地業(yè)務交流，提高執(zhí)法水平，樹立城市管理執(zhí)法部門的良好形象。綜合執(zhí)法機構名稱應規(guī)范。根據(jù)其承擔的職責任務，綜合執(zhí)法不宜再劃分為綜合執(zhí)法行政機關和具體執(zhí)法隊伍，一律應明確為行政機構。具體執(zhí)法隊伍可設為行政執(zhí)法局內設機構或直屬機構，實行隊建制。市設綜合執(zhí)法局，列為市政府組成部門。區(qū)設綜合執(zhí)法分局，為市執(zhí)法局派出機構，列入?yún)^(qū)政府組成部門，實行雙重領導，以市綜合執(zhí)法局領導為主。另外，對工作任務特別大的，根據(jù)工作需要可按區(qū)域設置城市管理綜合執(zhí)法所，作為區(qū)綜合執(zhí)法分局的派出機構，承擔所轄區(qū)域街道、社區(qū)的綜合執(zhí)法工作。考慮到行政編制緊缺，城市管理綜合執(zhí)法機構一律使用專項編制，由國家統(tǒng)一分配下達。在整個機構設置框架體系中，應堅持重心下移，市級應盡量精干、綜合，重點突出加強區(qū)級綜合執(zhí)法機構

建設。