村干部在政策執(zhí)行中的變通行為研究

摘要：本文通過典型案例總結(jié)出村干部政策執(zhí)行中隱藏執(zhí)行、變相執(zhí)行、選擇執(zhí)行的三種政策變通途徑，認(rèn)為決策困局、利益博弈和關(guān)鍵節(jié)點地位為其政策變通提供空間、意愿、和能力三方面的條件。要合理改革農(nóng)村政策執(zhí)行機(jī)制，健全監(jiān)督機(jī)制等以規(guī)范村干部的此類失范行為。

關(guān)鍵詞：村干部；政策變通；政策困局；利益博弈

1 引言

在我國，村干部作為一個特殊群體既服務(wù)村民，又作為國家的“代理人”貫徹執(zhí)行上級政策，在新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，我們經(jīng)常忽略的是，在政策執(zhí)行的過程中村干部往往能夠進(jìn)行政策變通，即執(zhí)行者未經(jīng)準(zhǔn)許自行變更原政策內(nèi)容并加以推行，從而導(dǎo)致政策目標(biāo)與執(zhí)行結(jié)果不一致，其影響既可能是積極的也可能是消極的。然而在有限理性人假設(shè)的條件下，村干部會出于個人私利選擇自己的行為，這時就會形成所謂的“土政策”[1]，對村民們來說這種土政策往往是消極的。

目前學(xué)術(shù)界對村干部政策變通的途徑及其成因還較少涉及，而這正是本文的著眼點。在當(dāng)前中國鄉(xiāng)村各類矛盾凸現(xiàn)時期，這對促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)及至社會穩(wěn)定和發(fā)展意義重大。

2 村干部政策變通途徑的案例解讀

已有研究表明，村干部作為政策執(zhí)行直接主體有進(jìn)行政策變通的傾向和條件，總是試圖讓其利益在政策執(zhí)行過程中表現(xiàn)出來，至于表現(xiàn)的形式和途徑則不盡相同。

2.1 信息壟斷下的隱瞞執(zhí)行

2000年起中央頒布了一系列政策推進(jìn)農(nóng)村稅費改革，而2002年湖南省常德市漢壽縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部卻將稅費捆綁征收，以110元的標(biāo)準(zhǔn)人均多征得30多元，填補(bǔ)村組干部報酬、五保戶供養(yǎng)和辦公經(jīng)費三項支出。根據(jù)曾福生等對洲口鎮(zhèn)三個村情況的調(diào)查，村民對于稅費改革了解程度一般，而通過村干部了解的大大低于電視。[2]

很多政策尤其農(nóng)業(yè)政策在實施時往往要經(jīng)過層層過濾，有的地方在執(zhí)行這類稅費政策時玩兩手把戲，對上象征性執(zhí)行，對下肆意隱瞞新規(guī)定，使得農(nóng)村稅費改革成為一紙空文。改革是對既有利益格局的調(diào)整，農(nóng)村稅費改革會直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級財政縮減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會的既得利益嚴(yán)重受損。為了維護(hù)既得利益，村干部利用信息壟斷優(yōu)勢隱瞞政策內(nèi)容，使政策向有利于自己的方向發(fā)展。

2.2 路徑扭曲下的變相執(zhí)行

我國計劃生育的執(zhí)行實行生育配額制度，逐級分配直到村組一級。河南省三店鄉(xiāng)大曲行政村生育證的辦理由駐村計生干部和村干部一手包辦，村民們即使符合《河南省計劃生育條例》第十八條規(guī)定的生育條件也必須交錢才能領(lǐng)證，否則則按計劃外生育處理，繳納社會撫養(yǎng)費。生育證價格一漲再漲，甚至還出現(xiàn)公開出準(zhǔn)生證的現(xiàn)象。幾年來該村村干部借出賣的200多個證件收款約3萬元。[3]

此案例展現(xiàn)了村干部通過對政策執(zhí)行路徑進(jìn)行歪曲，從而撘政策便車謀取私利。這雖然在一定程度上落實了國家政策，但它的執(zhí)行路徑并非中央期待的成本最小、效率最高、目標(biāo)達(dá)成最直接的路徑，而是高成本、低效率、搭載了個人私利目標(biāo)的路徑。村干部在農(nóng)村依然是“地頭蛇”的角色，公開違反政策的現(xiàn)象也時有發(fā)生，更甚于特殊主義，而變成了強(qiáng)權(quán)和霸權(quán)。村干部在政策執(zhí)行的利益之爭中占有絕對優(yōu)勢。當(dāng)村干部在面對利益時沒有堅定立場并有較大的自主權(quán)時，總會選擇于己有利的執(zhí)行路徑。

3.3 政策漏洞下的選擇執(zhí)行

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號），我國大型水庫扶持資金按照“一個盡量，兩個可以”原則由各級政府具體操作。據(jù)劉祖華對某移民大縣的調(diào)查，其做法是整體移民村采取資金直接發(fā)放到人，而插花安置村則采取把一定比例資金留在村委會的方式，實際變成村委會運作資金，到個人的極少。村干部在宣傳國家政策時，有意突出“兩個可以”和“群眾意見”，而故意回避“一個盡量”和“尊重移民意愿”。由于在村移民比例小，此種方案往往能得以通過，但這卻嚴(yán)重?fù)p害了移民利益。[4]

中央政策往往是強(qiáng)調(diào)某種精神或目標(biāo)的指示性文件，具有模糊性和宏觀性的特點，基層具體執(zhí)行時鉆政策模糊的空子就成為政策變通的一種重要方式。移民后期扶持政策的重點應(yīng)該是維護(hù)移民的利益，但是村干部利用“盡量”“兩個可以”留下的多個具體方案選擇空間，傾向性地選擇了一種違背政策初衷的方案。這種選擇執(zhí)行對上可以交差，對下則能得到當(dāng)?shù)卮迕裰С帧Ｕ麄€政策執(zhí)行系統(tǒng)中村干部得益最大，其余的角色利益均被稀釋。

3 村干部政策變通行為的條件

3.1 政策困局——政策變通的空間

國家希望政策的執(zhí)行能夠最大程度的切合最初的目標(biāo)和要求，也希望各地能結(jié)合實際情況落實政策。一方面要求集權(quán)以貫徹落實政策，一方面要求放權(quán)自主執(zhí)行政策，保留協(xié)調(diào)各方利益的緩沖空間。這本身所體現(xiàn)的制度框架就是矛盾的。這種政策困局的存在成了村干部發(fā)揮對政策解釋權(quán)的沃土。上述三個案例均體現(xiàn)了中央主導(dǎo)地方自主的特點，要避免“一統(tǒng)即死，一放就亂”的邏輯怪圈就要把握好“做死”與“做活”之間的度，這對于政策制定者和執(zhí)行者都是個難題。

3.2 利益博弈——政策變通的意愿

村干部在具體執(zhí)行政策時擁有自由裁量權(quán)，如何再制定行動方案就形成了一個政策黑箱，各方利益博弈在此過程中尤為凸顯。在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)條件下，具有權(quán)威性和地位的獨特性的村干部其利益在決策中影響顯著。另外，特定群體、擁有表決權(quán)的居民及其形成的利益團(tuán)體的利益訴求也會得到一定體現(xiàn)。如同上述案例中水庫移民政策的實行，村干部一方面打著落實中央政策的旗號，一方面卻又搭政策執(zhí)行的便車，想方設(shè)法讓自身利益最大化。同時，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^其多數(shù)投票權(quán)也對其利益分配形成一定影響。

3.3 關(guān)鍵節(jié)點——政策變通的能力

村干部作為政策執(zhí)行的直接主體，處于承接上下的關(guān)鍵節(jié)點位置。一方面，村干部處于權(quán)力作用的關(guān)鍵節(jié)點，既擁有執(zhí)行國家政策的法理型權(quán)威，又擁其扎根在農(nóng)村封閉的人情社會的傳統(tǒng)型權(quán)威，對下執(zhí)行政策時擁有極大的強(qiáng)制性權(quán)力，甚至可以。另一方面，村干部又處于信息傳遞的關(guān)鍵節(jié)點。由于鄉(xiāng)村封閉的地緣性政策環(huán)境，政策信息難以到達(dá)村民一級，而村民對于政策執(zhí)行效果的反饋信息更是無法上達(dá)，導(dǎo)致政策監(jiān)控和政策評估系統(tǒng)不完善，而政策反饋系統(tǒng)在實質(zhì)上受到村干部的控制，政策糾偏難以實現(xiàn)。存在這兩個關(guān)鍵節(jié)點，村干部“欺上瞞下”的現(xiàn)象便不難理解。

4 村干部政策變通行為產(chǎn)生的影響與建議討論

農(nóng)村的政治在我國的民主政治框架下始終處于一種格格不入的狀態(tài)，在農(nóng)村政策執(zhí)行中村干部處于中心地位，而國家及上級機(jī)關(guān)和居民的被邊緣化。公共權(quán)力在國家權(quán)威的名義下淪為村干部追求私人利益的工具，執(zhí)行效率嚴(yán)重受損，而村民合理的訴求被漠視，政治參與意識和能力弱化，制約了鄉(xiāng)村政治和基層政權(quán)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步威脅著我國民主法治進(jìn)程的發(fā)展。因而，抑制這種政策變通行為就變得意義重大。國家要把握好政策強(qiáng)制空間和自由空間，疏通政策信息傳遞路徑，合理改革農(nóng)村政策執(zhí)行機(jī)制和權(quán)力制約機(jī)制，積極引導(dǎo)村干部以公共利益為導(dǎo)向，加強(qiáng)各方對村干部權(quán)力的監(jiān)督，關(guān)鍵還要逐步改變農(nóng)村長期存在的落后思想政治傳統(tǒng)，引導(dǎo)村民積極維權(quán)。

參考文獻(xiàn)

[1] 翟學(xué)偉. “土政策”的功能分析——從普遍主義到特殊主義[J].社會學(xué)研究，1997（3）：88～89

[2] 曾福生. 農(nóng)村稅費改革新政策的執(zhí)行效果及思考[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2004，5（4）：2

[3] 夏瓏. 農(nóng)村計劃生育政策執(zhí)行研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)行政管理系，2004

[4] 劉祖華. 村頭官僚、政策變通與鄉(xiāng)村政策的實踐邏輯——村干部政策角色的一個解釋框架[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2008（2）：28

作者簡介

劉雨慧（1992—），女，本科，研究方向為公共政策。