張凌：做合格立法人，必須有過硬的本領

文/本刊特約記者 伍人祖

張凌：做合格立法人，必須有過硬的本領

文/本刊特約記者 伍人祖

人物簡介:

張凌，1968年3月參加工作，現任上海市人大法制委員會主任委員，上海市立法研究所所長。律師、仲裁員、國家二級心理咨詢師。

1968年至1987年，在福建部隊歷任排長、政治指導員、團組織股長、師組織科長、團政治處主任、團政委等職。1987年9月，轉業回到上海市司法局工作，歷任市司法局律師管理處干部、副處長、法制宣傳處處長、政治部主任、局長助理。

1994年10月至1999年9月，擔任市司法局黨委委員，浦東新區司法局局長、黨組書記，浦東新區法制辦主任。期間1996年8月至1997年2月公派赴美國西弗吉尼亞大學學習。

1999年年9月至2008年3月，歷任市司法局黨委委員、市司法局副局長、市司法局黨委副書記、市監獄局黨委書記。期間，1998年3月至2001年9月兼任市律師協會會長、黨組書記，1999年4月至2002年4月兼任上海市仲裁委員會副主任。

2008年1月至今，先后擔任市人大法制委員會副主任委員、常委會法工委主任、市人大法制委員會主任委員。

2000年實施的立法法規定了地方人大法規案實行統一審議的制度。自那以后，法制委在立法中的責任一下子重了許多。先后擔任本屆市人大常委會法工委主任和市人大法制委主任委員的張凌，對此的感受更是非同一般。作為本屆人大立法工作的全面參與者和見證人，張凌主任對每一件法規的制定和修改早已熟稔于心。訪談那天，他對一個個實例、一件件法規，信手拈來，如行云流水，沒有絲毫的阻塞。這讓我們久別應試記誦年代的一行人敬佩不已。

一、服務大局：立法決策的重大考量

立法權是地方人大的一項重要職權。張凌開門見山地告訴我們：“本屆常委會共制定和修改地方性法規62件，其中制定28件，全面修改28件，通過法律性問題的決定6件。另外還簡易修改60件，廢止5件，立法的工作量比較大。”自然，立法的關鍵在于質量和效果，他加重語氣，幾乎一字一句地說：“本屆常委會的立法工作有不少特點和亮點。立法的過程凝聚了常委會全體組成人員的智慧，體現了他們的韌勁，更展示了他們的魄力。”他結合常委會和法制委的立法實踐，一條一條給我們講述了五年來立法工作的可圈可點之處。

張凌認為，圍繞中央和市委對上海改革發展的重大決策，積極推進相關立法，是本屆人大立法工作的一個重要特點。他舉例說，加快建設上海“四個中心”是中央對上海的要求。常委會花了整整一年的時間，制定了上海推進國際金融中心建設條例，從打造一流的金融服務環境、吸引金融人才、更好地為金融企業服務、開展人民幣跨境結算等方面做了有益探索。條例出臺后震動很大，全國40多家報紙及倫敦的泰晤士報、紐約的報紙都做了報道。在推進貿易中心和航運中心建設方面，常委會審議通過了上海推進國際貿易中心建設條例及口岸服務條例、民用機場管理條例等法規。他分析：“經濟中心其實是個帽子，下面的金融、貿易、航運三個中心并列，這三個中心建好了，經濟中心也就建成了。”

“從上海的層面看，”張凌進一步介紹，“市委作出創新驅動、轉型發展的決策后，我們圍繞上海特大城市如何轉型、創新，也做了很多探索。”他繼續列舉一系列實例加以印證：常委會有關“四個中心”建設的立法有7件；圍繞創新驅動、轉型發展，有1件決定、9件地方性法規，比如節能能源條例、建筑節能條例、中小企業發展條例、科技進步條例等等，都有利于促進上海的創新、轉型。常委會還著眼使上海的創新驅動、轉型發展保持持續不斷的活力，制定了終身教育條例。他特別提到世博會籌辦期間人大立法發揮的作用：在不到三年的時間內，常委會不僅及時作出了關于促進和保障世博會籌辦的決定，同時還制定了7件涉博法規，并授權市政府制定了14件臨時性行政管理措施和28件臨時性通告，組成了一個世博法規群，有效覆蓋了世博期間上海生活的方方面面，取得了良好的立法效果。他總結說：“本屆常委會圍繞中心、服務大局的意識非常強，這在立法決策上表現得十分明顯。”

二、回應民意：民生立法占據半壁江山

民有所呼、我有所應，在立法中關注民生，通過立法保障和改善民生。張凌概括，這是本屆常委會立法的又一個重要特點。

他說，本屆常委會關于民生的立法項目達到了30件，占立法總數的近50%。比如，控煙立法，與百姓密切相關。人大代表曾連續三年在市人代會上提出有關議案，有的一次會議上就有2、3件這樣的議案。控煙問題關系廣大市民的身體健康，群眾反映比較強烈，常委會下決心制定了有關法規；又如，市民體育健身條例，看起來是比較小的立法項目，但如何通過立法調動各種資源，打造上海健康城市，很有必要，市民也積極響應；再如，義務教育條例，目的就是要通過法制手段如何使教育均衡化發展，如何使百姓享受改革開放的成果，如何使幾十萬外來務工人員子女享有平等教育的權利；拆違條例、城管條例、公共汽電車管理條例等等，這些法規的制定和修改，都和廣大群眾的利益息息相關，也是群眾非常關心、關注的內容。

“本屆人大的許多立法看起來是一些小事情，但小事情背后有民生的大文章。急群眾所急，積極想辦法解決群眾反映強烈的問題，一點一滴地改善群眾的工作和生活環境，給百姓帶來實惠，這也是人大立法應盡的責任。”紛繁復雜的立法事務，經張凌略加提煉，好比畫龍點睛，一下子讓我們感受到了一種新的境界。

三、法規修改：地方立法的繁重任務

2011年初，全國人大常委會宣布中國特色社會主義法律體系已經形成，這對地方立法工作必然提出更高的要求。其中很突出的一點，就是與國家法律不一致的地方性法規，必須及時加以修改。對此，張凌尤為看重。

張凌認為，地方人大立法的一項基本原則就是維護國家法制統一。本屆人大，法規修改的量特別大，包括簡易修改和廢止的法規，總數達到了93件。他分析，社會主義法律體系有三個層次：第一個層次是國家法律；第二個層次是行政法規；第三個層次是地方性法規。這三個層次互相銜接，而不能互相碰撞，才能維護國家法制的統一，為此必須要對與國家法律不相適應或有抵觸的地方性法規，進行及時清理。

與此相關，張凌還感到，地方立法日益面臨著兩個新情況。一是由于國家大法已基本健全，地方立法沒有必要照搬照抄上位法，而是要在制定法規的過程中，更多采取簡易立法的形式，有幾條立幾條，抓住關鍵的幾條。本屆人大“關于……規定”這樣的法規有五件之多，這是一個非常有益的探索；二是相關的配套性文件要及時跟上。很多法律制定以后，要保持法律體系的完整性和有效性，一定要有大量配套的規范性文件。本屆常委會及時制定了本市規范性文件備案審查規定，法工委下面專門成立了規章備案審查處，對市政府報送的所有規章、規范性文件進行備案審查，為的就是使市政府規章和規范性文件不與國家法律、行政法規、地方性法規相抵觸，保證國家法制的完整統一。他概括：“這是非常基礎性的工作。本屆人大花了很大精力做這件事，總體來講取得了預期效果。”而適應新的要求，對本市地方性法規開展集中清理，也是本屆人大立法工作很重要的一個特點。

四、人大主導：科學民主立法邁出堅實步伐

不過無論是立法決策、民生立法還是法規修改，地方人大在立法中無法回避的一個核心性問題，就是如何發揮人大的主導作用。

談到這點，張凌告訴我們，如何充分發揮人大在制定地方性法規中的引領和主導作用，本屆常委會表現明顯。他說，跳出以往那種政府部門送來什么人大就審什么、政府提出什么項目人大就立什么法這個圈子，本屆常委會做了大量工作。一是在立法項目的選定上，常委會和法制委充分發揮人大代表的作用。本屆常委會約50%的立法項目是根據代表議案確定的。有些項目，政府部門開始并沒有提出，但因為代表提出了議案，比如拆違、終身教育、控煙、養犬、食品安全等，都列入了正式立法項目；二是在立法的時機上，如果群眾呼聲比較高，常委會把握好契機，就及時啟動。比如控煙條例，原本是一個預備項目，但群眾反映強烈，常委會及時加以啟動，迅速進入立法程序，在比較短的時間里取得了較好的立法效果；三是在立法后的評估上，一個法規制定后，常委會適時啟動項目評估，通過評估，發現立法過程中存在什么薄弱環節，以及如何更好地加以克服。本屆人大常委會還及時從機構、編制、經費、人員等各個方面大大加強了立法研究所建設。將立法所轉為財政全額撥款的事業單位，打造成整合各方資源、發揮人大主導作用、加強地方立法理論與實務研究工作的平臺。五年來，立法所共完成立法課題研究73項，其中有20余項轉為立法正式項目，還舉辦了四次大型法制研討會，編寫了38期法制參閱資料。這些工作都為人大發揮立法主導作用提供了保障。

充分把握立法工作的主導權，很重要的一點就是推進立法的科學化和民主化。張凌認為，在立法全過程做到科學化、民主化，是本屆常委會立法工作的一個顯著特點。這方面，常委會和法制委建立了一系列制度，把立法科學化、民主化落到實處。比如，立法項目論證制度使立法項目的產生都經過充分論證，而不是“拍腦袋”，從而把有限的立法資源用在刀刃上。又比如，在立法過程中，每件法規草案出來后常委會都及時通過網絡、報刊向全社會廣泛征求意見，問計于民，并形成了制度。此外，還有立法聽證制度、立法技術規范等等。他表示，初步形成了一套完整的地方立法制度規范，標志著本屆人大在科學立法、民主立法方面邁出了堅實的一步，而“所有這些都為今后的立法工作奠定了較為厚實的基礎……”

起身告辭之際，我們的耳畔依然回響著張凌主任那舒緩的語調：這沒有夸大，更不是虛言。由此聯想到不久前他為本刊撰寫的《地方立法中的智慧、魄力、韌勁》一文中的一段話：“本人作為65位常委會組成人員中的一員，從擔任常委會法工委負責人到法制委負責人，有幸親歷了五年立法工作實踐，深感立法作為治國安邦的社會公器，在民意表達、部門協調、資源整合當中意義重大；深感立法是一項政治性強、實踐性強、專業性強的工作，做合格立法人，必須政治上、理論上、法律上都過得硬。”做一名合格的立法人，多么樸素而深刻的感悟！可是真正做到了，那又要付出多少的心血啊！