論科學立法的多層次結構

文/周 俐 閆鵬濤

論科學立法的多層次結構

文/周 俐 閆鵬濤

伴隨著中國特色社會主義法律體系的形成，科學立法也面臨著新形勢下新起點上更高的要求。但學界和實務界一直以來對科學立法缺乏較為深入系統的闡述，以致影響到科學立法水平的進一步提高。本文即從厘清“科學立法”概念入手，從立法理念、立法制度、立法技術三個層面對科學立法進行分析，希望能夠為認識科學立法提供一定的借鑒。

一、科學立法的概念

關于科學立法，目前較多的認識是：遵循客觀規律。但對如何發現規律、發現何種規律、又如何遵循規律方面并沒有深入表述。應用于實踐，顯然原則性較強而操作性不夠。這就要求我們對科學立法進行更為深入細致的考察，以增強其對立法實踐的指導作用。

筆者認為認識“科學立法”首先要考察何為“科學”。“科學”概念是一個觀念的復合體。就最一般的含義來講，科學是一種理念，強調理性、客觀、經驗；就中觀層面來講，科學標志著專業化的分科和知識積累，其實質是近代自然科學影響下的知識生產分類體系和生產方式；就最狹義的概念來講，科學就是自然科學。對應科學概念的不同層次，科學立法實際上也有多層含義。首先，科學立法是一種立法理念，比如立法要準確反映經濟社會發展的需要。其次，科學立法是一種立法制度，其實質是專業化、規范化的知識積累。比如制訂五年立法規劃和年度立法計劃制度，就是一種經驗的升華。最后，在工具方法意義上，科學立法體現為立法技術手段的運用，特別是體例和語言的規范化。由此可見，認識科學立法首先要認識到科學立法的多層次性。

二、科學立法的層次和內容

（一）科學的立法理念

理念是行動的指南，實現科學立法的前提是立法理念、指導思想的科學合理，唯有此，才能保證科學立法。可以說，中國特色社會主義法律體系的形成和一系列立法理念的創新和發展密不可分。正是理念上的深入探討、勇于突破，才為立法工作贏得了廣闊的發展空間和寶貴的發展機遇。

1.立法要準確反映經濟社會發展的需要。立法是人們在自覺認識客觀規律的基礎上將客觀規律及其要求以行為規則反映和表達出來的一種形式。因此，立法必須從現實的客觀需要和可能出發，正確反映社會的公共需求。中國特色社會主義法律體系之所以能夠形成，其關鍵就在于始終堅持從中國改革開放和現代化建設的實際需要出發，總結其豐富的實踐經驗，為其提供良好的法制保障。在現階段，要做到準確反映經濟社會發展的需求，就必須站在新的歷史起點和歷史階段上，準確認識時代特點和階段特征，做到立法與改革決策同步，使立法工作更加自覺、主動地回應新時期新階段提出的新課題、新要求，為科學發展、經濟轉型、民生改善提供有力保障。近期來看，主要是在繼續經濟領域立法的同時，加強社會領域立法，為改革深入開展奠定良好的基礎。

2.堅持公平正義，協調平衡各方利益。法律作為調整社會關系、重新分配社會利益的重要工具，其目的就是達到社會秩序的和諧穩定。而要達到社會的和諧穩定，一是要為各方利益提供合理的訴求渠道，在立法過程中準確客觀反映不同群體的利益訴求；二是在協調利益關系中必須堅持公平正義的原則，這是由中國特色社會主義法律體系的本質所決定的。我們是社會主義國家，人民當家作主，立法機關作為公權力機關，不存在自身的特殊利益，公平對待不同群體的利益訴求、切實維護好人民群眾的整體利益是立法工作必須秉承的原則。

3.規范行政行為，推動政府轉變職能。加強行政管理體制改革，推動建設法治政府，是我國深化體制改革的重要環節。政府行為是依公權力而產生，而公權力的產生最終依靠法律的規定。因此，通過立法規范政府行為，對推動政府職能轉變，進而建設法治政府有著根本意義。體現在立法過程中，就要既賦予行政機關必要的權力，又要注意對權力的行使加以制約，防止行政部門在立法中不恰當的擴張權力。具體而言，對限制性權力的設定要依法、嚴格、有據。在賦予行政機關權力的同時，注意對相關程序性規定和時限要求的設定，明確行政機關不作為的責任，以達到權力和責任的平衡，從根本上維護好公民和法人的權利。

（二）科學的立法制度

制度是特定主體或者行為共同遵守的辦事規程或行動準則。只有具備必要的制度建設，將相關做法經驗上升為規范，立法工作才稱得上具備科學化的基礎。以下即從立法工作全流程出發對相關制度規范進行研究。

1.五年立法規劃和年度立法計劃的編制。面對有限的立法資源和不斷上升的立法需求，加強立法規劃，調控立法布局，從源頭提高立法效率是科學立法的重要方面。確立立法規劃，首先要圍繞大局，確定重點，避免重復立法、分散立法、激情立法。其次，要注意立法規劃的動態建設。體現在制度設計上，規劃項目可分設正式項目和預備項目，兩類項目之間根據形勢變化和條件成熟情況，有制度化渠道可供相互轉化。最后，要保證規劃編制過程的公開性，廣泛吸收社會意見，最充分的反映社會需求和關注熱點。

2.立、改、廢的常態化。法律的穩定性與調整對象的變動性之間存在永恒的矛盾。因此，法律體系必須做到與時俱進。體現在立法工作中，就是立、改、廢并舉，這是經濟社會發展的客觀要求，也是立法工作本身邏輯使然。由于歷史原因，過去我國立法是以“立”為主，著重填補法律體系的空白。而在中國特色社會主義法律體系形成之后，以提高法律質量、解決法律滯后性問題為目的的“改”和“廢”就必然扮演更為重要的角色。在這個過程中，地方人大要充分認識到，地方性法規解決的問題更具體、時段性更強，且受上位法變動影響最大，因此法規清理的任務就更重、時效要求就更高。

3.立項論證。法規立項論證是近年人大改進立法工作，加強源頭控制、提高立法質量，強化人大立法主導地位的重要嘗試。其實質就是人大能夠提前介入立法進程，對提請立法項目的必要性、合法性、可行性、整體性、規范性等開展論證，以保證立法資源得到合理充分利用。在論證過程中，一要考慮手段的適當性，只有那些適合法律手段調整的社會關系才運用法律手段來調整。二要堅持以需求度為前提，以社會需求度和相關實踐的成熟度來確定立法必要性。三是注意立法選項是否在立法主體的法定權限內，且具體內容、立法精神是否與上位法一致。

4.立法聽證。立法聽證是立法機關在立法過程中就所涉及的重大問題以及難點問題，召集利益相關方及第三方聽取意見的過程。立法聽證是擴大立法民主，有效了解相關方利益訴求并進行合理性論證，更多收集立法信息的重要途徑。目前，在我國已經得到較為普遍的應用，其制度建設也較為成型。但目前來看，仍有兩點需要進一步加強。一是聽證的效力問題，作為制度框架內相關方意見的直接表達，應具備一定的效力，而不是目前僅作為審議的參考資料。二是聽證的主導思想和程序設計應更有利于不同觀點的交鋒，而非單向意見陳述，應做到有答有辯，這樣有利于意見的充分表達和沉淀。

5.審議、表決機制。立法工作的主體是人民代表大會及其常委會，因此，做好人大及其常委會立法審議、表決機制建設，對科學立法有著重要意義。目前，我國實行的是一般法律案三審后表決、意見比較一致的法律案二審后表決、部分修改的法律案且意見比較一致的可一審后表決，全體審議和分組審議相結合，初步審議和統一審議相結合的方式。從實踐看，可以說較好滿足了當前的立法需求。繼續完善這一機制，可從強化審議辯論制度、常態化立法修正案和重要法條單獨表決制度著手。在審議前，加強對相關問題的調研，同時改進法律案解讀工作。在審議后，完善審議意見處理反饋制度，發揮好代表、常委會組成人員的主體作用，提高審議質量。

6.立法后評估。立法后評估，是指評估主體按照一定的標準和程序，運用科學方法和技術對法律文本質量、實施效果進行分析評價，目的在于更好的實施、完善被評估的法律，并從中總結經驗，為開展相關立法提供借鑒和指導。立法后評估可以說是理性立法思維的表現，是對立法價值和實踐的反思，有利于進一步完善立法程序。但相對來講，目前立法后評估影響依然有限，一是評估主體多自限為人大立法工作部門，評估結果僅供部門內參考；二是尚未建立制度化的評估渠道，評估對象的確定往往有很大的隨意性。改進這些方面，一要擴大評估主體，應保證一定的社會參與度；二要努力普及后評估制度，使之成為立法中不可少的環節；三是賦予后評估報告一定的權重，同時與啟動立法工作建立聯動機制。

（三）科學的立法技術

扎實的立法技術是做好立法工作的基礎。內容上更側重對法規案形式進行改進，提高法規案的結構和語言質量。

1.立法體例。就內容來看，立法體例主要是指法規案本身的結構設計，包括形式結構和內容結構。就現階段而言，關于立法體例強調比較多的是以問題導向取代整體導向。對解決綜合性問題的，體例可以較為完整；但對于解決專門性問題的，在體例上應努力改變“大而全”、“小而全”的狀況，選擇走“小而精”的道路，抓住關鍵幾條，嘗試“一事一例”的立法體例，提高立法的針對性和可操作性。

2.立法語言。立法語言是指法律賴以表達其內容的工具和表現形式，立法語言的運用好壞直接決定了立法文本的質量。全國人大常委會法制委發布的《立法技術規范（試行）（一）》中就明確規定了法律條文表述的規范、法律常用詞語的規范、法律修改形式的規范和法律廢止形式的規范，這些就是立法語言規范化的最基本要求。簡單講，就是立法語言要準確規范，概念明確，句式規范，標點精確。對現階段而言，提高立法語言質量關鍵就在于把這些規范落到實處。

由上可見，科學立法是一項系統性工作，不僅要理念先行、制度保障、技術落實，更要認識到科學立法在扎扎實實履行人大法定職責、用好現有體制內存量改革空間方面的基礎性意義，唯有此才能切實提高立法的科學化水平。 （作者系浦東新區人大常委會辦公室干部、市人大常委會辦公廳秘書處干部）