穩(wěn)固上海地基保障城市安全
———市人大常委會審議《上海市地面沉降防治管理條例（草案）》

文王 霽

穩(wěn)固上海地基保障城市安全
———市人大常委會審議《上海市地面沉降防治管理條例（草案）》

文王 霽

地面沉降，上海最主要的地質災害。與地震、泥石流等劇烈的突發(fā)性地質災害相比，地面沉降的危害需要經過長年積累才會顯現，人們很難覺察到地面沉降給自己生活環(huán)境帶來的變化，但其對地面建筑、地下管線、防汛設施的潛在威脅是巨大的。同時，地面沉降也具有不可逆轉的特性，發(fā)生沉降后很難再恢復原狀。對于建筑密集、人口集聚、市政設施密布的現代化大都市而言，加強地面沉降的監(jiān)測和防治有著重要意義，是一項關系著城市發(fā)展和安全的戰(zhàn)略性、基礎性工作。

上海早在上世紀初就有了對地面沉降的監(jiān)測記錄，20-30年代，上海出現了明顯的地面沉降。1921年至1965年的45年間本市累計沉降量約為1.69米。到60年代初，經綜合調查、勘探研究和專家論證確定，引起上海地面沉降主要是由于工業(yè)生產大量抽取地下水所致。為此，本市開展了有針對性的防治工作，壓縮地下水開采量、調整地下水開采層次、開展人工回灌等，目前本市深部地層的地下水失水情況基本得到遏制。此外，先后制定了《上海市深井管理辦法》、《上海市地面沉降監(jiān)測設施管理辦法》、《上海市地面沉降防治管理辦法》等一系列的政府規(guī)章。經過長期的努力，本市地面沉降得到了有效控制，1966年至2011年的45年間本市累計沉降量約為0.29米，特別是2005年以來，年平均沉降量保持了逐年減少趨勢，2011年全市平均沉降量為6mm。但從近年來的監(jiān)測情況看，本市地面沉降速率總體上雖然有所減緩，但沉降不均勻現象較為突出，區(qū)域地下水開采和大規(guī)模的深基坑施工排水活動成為地面沉降兩大突出因素，地面沉降防治管理制度需要進一步完善。對此，市人大常委會將《上海市地面沉降防治管理條例》列入2012年的立法計劃，11月20日、12月26日，市十三屆人大常委會第三十七、三十八次會議對條例草案進行了審議。

完善地面沉降防治管理體制

根據上海目前地面沉降的主要成因，《條例（草案）》總結近幾年來的實踐經驗，將目前的行政管理體制調整為綜合協(xié)調管理與分工管理相結合，明確由市規(guī)劃國土資源管理部門負責地面沉降防治工作的綜合監(jiān)督管理和區(qū)域性地面沉降防治的專業(yè)監(jiān)督管理，主要承擔三方面工作：一是地面沉降防治的全局性工作，包括組織水務、建設等管理部門編制地面沉降防治規(guī)劃、年度防治計劃，以及沉降和監(jiān)測設施布設方案等；二是負責地面沉降監(jiān)測的具體工作，包括建設和維護沉降監(jiān)測設施網，組織實施沉降監(jiān)測，統(tǒng)一管理和發(fā)布監(jiān)測數據等；三是在建設工程前期可行性研究階段，針對工程可能存在的地面沉降危險，組織開展區(qū)域性評估。

市水務部門則負責地下水開采與回灌的專業(yè)監(jiān)督管理，一方面控制年度開采量，通過取水許可制度，有計劃開采地下水；另一方面組織或者監(jiān)督地下水回灌。市和區(qū)縣建設交通部門對建設工程涉及的周邊區(qū)域地面沉降防治實施專業(yè)監(jiān)督管理，督促建設施工方落實防治地面沉降的相關措施。

保障監(jiān)測、防治設施的運行

地面沉降監(jiān)測設施是指監(jiān)測土層變形及地下水位變化的各類測量標志，包括地面沉降GPS監(jiān)測點、地下水監(jiān)測井等。地面沉降防治設施是指地下水人工回灌井和實施地下水人工回灌的采灌井（指既采水又灌水的井）。地面沉降防治需要有穩(wěn)定的、不間斷的監(jiān)測數據積累，人工回灌也是一項長期開展的工作，對相關設施的建設和保護在防治工作中有著重要意義。

目前，地面沉降監(jiān)測和防治設施主要由政府投資建設，在管理中存在兩方面問題：一是部分地面沉降監(jiān)測和防治設施由于歷史原因，設置在其他單位土地上，如果這些單位將土地轉讓或者收回另作他用，可能會影響到監(jiān)測和防治設施的安全穩(wěn)定和監(jiān)測數據的延續(xù)性。對此，《條例（草案）》規(guī)定，建設地面沉降監(jiān)測設施和防治設施的，可以依法征收土地和房屋；有關設施需要遷建的，應當就近遷建。二是由于監(jiān)測和防治設施大多布設在地下含水層中，在過了使用年限需要報廢時，如果處置不當，可能導致地下水污染等環(huán)境問題，《條例（草案）》規(guī)定應當辦理報廢手續(xù)，采灌井還應當委托具有相應資質的單位實施封井作業(yè)。此外，為了確保監(jiān)測、防治設施科學合理的布設，《條例（草案）》規(guī)定市規(guī)劃國土資源部門會同市水務部門組織編制防治設施的布設方案，布設方案必須在控制性詳細規(guī)劃中落實。

嚴格規(guī)范地下水開采與回灌

上海作為水質型缺水城市，地下水資源是居民生活用水和工業(yè)生產的重要來源之一，而開采地下水又是上海地面沉降的主因，因此合理開采地下水、避免盲目和過度開發(fā)是控制地面沉降的基礎條件。人工回灌是指采用人工方法通過回灌井等設施，讓地下水自然下滲或將水注入地下含水層的措施，實踐證明是防治地面沉降中一種方法簡單、技術可行的有效手段。

對此，《條例（草案）》進一步強化了控制地下水開采與地下水回灌相結合的制度，包括確定地下水開采總量控制制度，要求在地面沉降防治年度計劃的地下水開采方案中明確年度開采總量；規(guī)定在自來水管網到達區(qū)域，除戰(zhàn)備、應急備用等特殊情形外，禁止開采地下水的原則；并對地下水回灌主體、回灌要求、回灌費用以及設施移交等方面作了詳細規(guī)定，以規(guī)范回灌行為，確保人工回灌措施得以有效落實。

加強建設工程基坑降排水監(jiān)管

上海的各類建設工程量大面廣，根據沉降監(jiān)測數據，深基坑施工降排水是導致本市淺部土層不均勻沉降的主要因素。《條例（草案）》從建設項目前期開展地面沉降危險性評估、阻斷含水層施工方法的運用、深基坑工程設計施工方案要求及評審、深基坑工程沉降監(jiān)測和防治等幾個環(huán)節(jié)著手，加強了監(jiān)管工作。

先行危險性評估。《條例（草案）》將地面沉降易發(fā)區(qū)內深度大于7米的深基坑工程納入地面沉降危險性評估的范圍，在建設項目的可行性研究階段進行，并經過專家評審。同時為簡化相關行政審批流程，《條例（草案）》采取了分類管理模式：對于基坑開挖深度為7米至15米的一般深基坑工程，建設單位可以直接采用市規(guī)劃國土資源部門編制的地面沉降危險性分區(qū)評估報告（全市共分為52個分區(qū)）；對基坑深度大于15米的深基坑工程，要求單獨委托評估單位進行危險性評估，形成單項評估報告。

規(guī)范防治措施。深基坑施工中的地面沉降防治措施，一種是阻斷降水目的含水層施工法，是指在基坑施工中，將基坑圍護墻建于隔水土層上，使圍護墻與底板土層形成封閉環(huán)境，在基坑內排水時，不影響建設工程周圍的地下水，從而有效避免形成以基坑為中心的地下水水位下降漏斗，有效防止周邊地面沉降。《條例（草案）》規(guī)定，地面沉降重點防治區(qū)內采用降排水法施工的深基坑工程，具備地質條件的，應當采取阻斷法施工；重點防治區(qū)外，具備地質條件的，鼓勵采取阻斷法施工。而不阻斷降水目的含水層的施工法，包括延長排水時間，使周邊地下水位變化放緩；將大基坑劃分若干為若干施工單元，以減少局部影響；在工程周邊區(qū)域組織回灌，等等。《條例（草案）》對此要求設計、施工方在地面沉降危險性評估中做出詳細說明。

監(jiān)理報告制度。《條例（草案）》將地面沉降的監(jiān)測和防治情況納入工程監(jiān)理范圍。當發(fā)現低于防治控制要求或者發(fā)生地面沉降重大險情時，監(jiān)測單位有報告建設單位和建設管理部門的相應義務。