讓村委會選舉跟上時代步伐
———《上海市村民委員會選舉辦法》修訂草案將提交市人大常委會審議

文/萬智奇

讓村委會選舉跟上時代步伐
———《上海市村民委員會選舉辦法》修訂草案將提交市人大常委會審議

文/萬智奇

村民委員會作為農村的群眾性自治組織，是村民當家作主行使民主權利，自己的事情自己辦的依托。如今的上海，是以城市為主體、以居民為多數的超大型城市，但全市還有1600多個村委會，為我們的基層社會管理和農村經濟發展不斷發揮著應有的作用。長期實踐證明，一部好的選舉辦法，對規范村委會民主選舉、促進村民民主自治、維護農村社會和諧穩定具有十分積極的作用。時代在不斷前進，上位法有了新的精神，上海的市情和村情也在不斷改變。上海，需要村委會制度在新情況下的合法良好運作。適逢新一屆村民委員會選舉完成，正是對接上位法、總結老經驗、梳理新情況的最佳時機。要完善民主選舉程序，進一步推進農村基層民主建設進程，修改《上海市村民委員會選舉辦法》勢在必行。

《上海市村民委員會選舉辦法》成為立法正式項目后，經多次調研，反復討論和磨合，思路也逐漸清晰：這次修改《上海市村民委員會選舉辦法》，不僅要貫徹《中華人民共和國村民委員會組織法》要求、承襲立法精神，也要在上位法框架內根據上海的地方特色進行細化、發展。要修的是一部能繼續在新形勢下維護村民的民主權利和利益、能不斷維護社會和諧穩定、能推進民主又能提高效率的法。怎么才能實現這個目標，怎樣才算實現了這個目標？在村委會的選舉工作中，體現基層性、群眾性和自治性是大原則。《選舉辦法（修訂草案）》主要要解決和解答的，還是村民選舉過程中的一些現實問題。

問題之一：誰參選

誰參加選舉，核心問題在于選民資格的認定。戶籍在本村的村民，不論居住或不居住在本村，可以享有本村的選舉權和被選舉權，這點沒有太大爭議。但對于那些戶籍不在本村，在本村居住一年以上的；戶籍和居住地都不在本村，但在本村還有經濟利益的，是本村村民配偶的，《選舉辦法（修訂草案）》都進行了有條件、有原則的開放，這是為什么呢？

要搞清楚對于所謂“戶不在人在”、“戶人都不在”選民資格的相關規定，有幾個關鍵詞能幫助理解。一是“上位法精神”，二是“空殼村”，三是“經濟利益”。對于“戶不在人在”的規定，根據是上位法的新增內容。從上位法立法原義看，是要打開大學生村官進入村委會的選舉渠道。從本市實踐來看，大學生村官能成為村委會成員也是受到認可的，故而對此類人群進行了原則規定。第二是“空殼村”現象，隨著城市化進程的推進，由于土地征收等原因，本市出現了一些“空殼村”。這是上海等經濟發達地區的一個突出問題。這些村建制未撤銷，集體資產也未處置，全部或大部分村民戶籍已不在本村或由農轉非，也不在本村居住和工作。這部分村的原村民，依然有通過參加選舉產生村委會從而實現對集體資產進行管理、保護自身“經濟利益”的意愿。另外一些非“空殼村”，但“戶人都不在”的原村民，因為同樣的原因希望參加選舉。反過來講，為使這些“空殼村”不成為村務公開民主治理的“難點村”，也需要這些原村民來選舉產生村委會。當然，“戶不在人在”和“戶人都不在”這兩種情形都屬于選舉中的特殊情況，所以《選舉辦法（修訂草案）》還是通過設置村委會認可的“門檻”對這兩類參選人進行了程序上的限制，以保護戶籍在村的村民權益。

問題之二：怎樣選

解決怎么選的問題，原則是要使選舉程序更能體現民主，同樣兼顧效率。其核心就是所謂“海選”問題。

首先厘清一個概念，在選舉中，有的村采取先選舉候選人，再選舉出村委會成員的方法，工作中稱為“小海選”或“兩步法”。而在上海，91.9%的村則是根據另一種辦法，即通過采取一次無候選人的投票直接產生村委會，這被稱作“大海選”或“一步法”。兩者都屬“直接選舉”。而在采用“大海選”法的選舉中，村民可以投自己最想投的人產生村民委員會。這種方式也最大程度地確保村民的民主意愿得到主張。無論從上位法體現“直接選舉”的原則精神來看，還是從更充分反映村民意愿的角度來說，“大海選”法確實是更加符合民意的選舉方式。同時，“大海選”簡化了選舉操作程序，也有效降低了人力物力成本，得到全市絕大多數村和涉農區縣的普遍認同。從全國層面看，天津、廣東、浙江、湖北等省市地方法規和民政部的指導性文件《村民委員會選舉規程》都對此選舉方式做了一些規定。“大海選”法被正式列入了草案，作為可選的選舉方式之一。

問題之三：選舉誰

選怎樣的村委會又包含兩個層次的問題。第一，選哪些人當選村委會成員是合適的？第二，村委會應該怎樣構成？從實際開展工作的角度出發，要選出更能代表全體村民、更符合民意也更優秀的村委會班子，需要對村委會的構成和成員做一些基本要求。《選舉辦法（修訂草案）》一是根據上位法精神在法規草案中規定村委會中“應當有婦女成員”。二是要求村民提名候選人，應當從全體村民利益出發，選舉奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、樂于奉獻、身體健康、具有一定文化水平和工作能力的人擔任村民委員會成員。這是為了保證村委會的構成合理、成員稱職。同時我們認為，選舉是村民自治的行為，選舉不能違背“民主性”和“公平性”原則，所以對于被選舉的村委會成員做硬性的規定甚至“專職專選”是不合適的，因此并沒有通過硬性的條款細化對村委會班子構成和人員要求。

從村民開展選舉的角度弄清楚了誰參選、怎么選、選舉誰的問題，選舉的順利開展有了程序上的基本保證。而現實情況千差萬別，影響選舉的因素不知凡幾，要確保選舉順利開展，還需要有相應部門的保障措施。根據黨章和上位法的要求，草案明確了基層黨組織在選舉工作中要發揮作用。根據市政府有關文件規定，將市、區（縣）財政部門和鄉、鎮人民政府所擔負的經費保障義務上升為地方性法規。確實無法按期選舉，或選舉后村委會成員不完整或職務出缺的，《選舉辦法（修訂草案）》根據上位法精神和工作實際對延期和另選進行了規范。為保證選舉工作的體系完整，《選舉辦法（修訂草案）》對工作移交后期村委會成員職務自行終止、投票罷免、辭職、補選等方面也進行了簡要規定。