追求透明、法治的美國慈善

文/向紫容

追求透明、法治的美國慈善

文/向紫容

美國完善的慈善事業法律規定是美國慈善事業發達的堅實基礎。在我國，現有的慈善立法等級已經無法適應慈善事業的快速發展，盡快推動慈善事業的立法工作已經成了當務之急。我國應當盡快制定一部統一的《慈善法》，以完善對慈善組織的行政監督方式。

慈善是美國社會的一個縮影, 慈善法是美國社會立法的一部分。美國慈善的發展與發達在很大程度上應歸功于美國慈善的法制建設。因此，美國發展慈善事業的經驗, 特別是慈善立法的經驗對于發展我國的慈善事業不無啟示。

法治原則貫穿始終

美國沒有專門關于慈善組織的立法模式，而是有關慈善組織的法律規定分見于憲法、稅法、公司法等聯邦法律與各州法律法規之中。其中聯邦法包括: 聯邦憲法、國內稅收條令、商標法、反恐怖主義法、健康及安全法律和規章、反歧視法。而州法包括: 州政府憲法、州稅收條令、州非營利組織法、就業與勞動法律等。《美利堅合眾國憲法》以及聯邦最高法院對憲法相關條款的解釋地位最高，然后才是聯邦法律、各州的憲法、各州的專門法律和地方性法律法規。正因為如此，聯邦法院或州法院在審理有關非營利組織的案件時，判決依據有時僅僅是聯邦憲法或州憲法，而非具體法律。美國完善的法律規定不僅明確了慈善組織的地位和性質，更加構建了對慈善組織嚴密的監督制度。監督制度主要包括三個方面: 稅收監督、司法監督以及內部監督。而美國政府對于慈善組織的直接干預活動很少，只是給予慈善組織運作的一定的撥款，而不對慈善組織的管理活動進行干涉。美國完善的法律制度鼓勵慈善組織的自主性，保持組織自身的民間獨立性，讓其進行獨立的管理和經營，發揮靈活性。政府與慈善組織之間的這種相對寬松的環境為美國慈善事業的發展創造了大量的發展空間，提高了慈善事業的公信力。

不僅如此，美國法律更以完善的遺產稅法和慈善基金管理制度鼓勵慈善行為。微軟公司創始人比爾·蓋茨捐出580億美元資產的“裸捐”行為是有法律制度鼓勵和支持的。美國的遺產稅、贈予稅以高額累進為特色，遺產超過300萬美元，稅率高達55%，且遺產受益人必須先繳納遺產稅，然后繼承遺產，故此，繼承遺產的過程就是捐出一大半財產的過程。但是，建立基金會或捐助善款則可以獲得稅收減免，所捐錢款可在所得稅中等額扣除。換言之，進行慈善捐助所減免的納稅額被用來提升公眾形象和產生模范效應，可謂一舉兩得。此外，稅法對慈善基金會的運作亦有大量的免稅減稅優惠，使得慈善基金會的投資營利可以獲得比其他企業更高的回報，以利善款的增值。而且，捐款給慈善基金會的捐贈者亦可享受法律規定的限額扣除稅收的待遇。具體來說，這些稅收待遇包括免稅、所得稅豁免和捐贈減稅。

嚴格的外部監管

當然，美國更是以嚴厲的法律監管規范慈善公益組織的運作。美國對慈善組織的監管可分為四個層次。第一個層次是國家的立法和監督。第二個層次是獨立的民間專業評估機構的監督。第三個層次是媒體以及關心慈善事業的民眾的監督。第四個層次是慈善組織的內部監管。這種嚴苛有效的監管提高了慈善組織的公信力、籌款能力和保值、增值能力，使得美國慈善公益團體掌控的資源高達美國GDP的8%～9%。發達的慈善事業使富人有了回饋社會、幫助弱者的理想渠道，從而促進了社會和諧。

而美國政府對慈善機構善款使用的監督，分為法律和行政兩種手段，以及聯邦和地方兩個層面。在法律上，美國有稅務法和《模范非營利組織法案》約束慈善機構的行為。在行政上，聯邦政府的國內稅收署是實際上的慈善機構主管部門。根據國會2000年通過的國內稅務法第6104款，包括慈善機構在內的所有組織每年都必須向國內稅務署上報年度財務報表，一般稱為“990表”。“990表”要求提供的信息十分詳細，包括慈善機構前五名收入最高的成員名單，前五名報酬最高的合同商名單，以及籌款所需花費。更重要的是，該表還要求提供與所有董事會成員有關的金融交易記錄。如果這些交易有問題，相關董事可能會被課以高額稅收，慈善機構也可能失去免稅資格。同時，美國聯邦法律還規定，任何人都有權向免稅機構要求查看它們的原始申請文件及前三年的稅表。同時，人們也可寫信給國家稅務局，了解某免稅組織的財務狀況和內部結構。如果這些信息在慈善組織的網站或者其他信息網站無法獲得，任何公民可以提出查閱請求，相關的慈善組織務必在兩周之內在合適的時間和地點為公民提供查閱的可能。

在地方層面上，美國絕大多數州都規定慈善機構必須向州總檢察長提交年度報告。總檢察長還可以代表公眾對觸犯公共利益的慈善機構提起公訴。2007年7月，加利福尼亞州總檢察長布朗對加州慈善機構“諾亞的心愿”進行了嚴厲查處。據媒體報道，在2005年卡特里娜颶風災害后，“諾亞的心愿”以救災名義籌得善款800萬美元，但只將其中140萬美元用于救災。布朗在查明情況屬實后，將該組織賬戶上所余400多萬美元全部沒收，由州政府負責將其用于救災，并禁止其總裁五年內擔任任何一家慈善機構的領導人，還要求其董事會成員接受管理方面的培訓。

除了嚴格的監察制度外，美國的輿論監督也保證了基金會的高透明度。1992年，美國最大的慈善組織之一——聯合慈善基金會曝出丑聞。該基金會主席阿爾莫尼挪用總額達60萬美元的善款用于個人度假、購買房產以及包養情人，還操縱董事會成立皮包公司，安排自己的兒子和朋友占據要職，享受高薪。這一案件成為美國慈善組織的經典反面教材，阿爾莫尼后來被判處七年徒刑，與此同時，這一丑聞不僅使聯合慈善基金會聲望大跌，也使美國民眾的慈善熱情頗為受傷，美國慈善事業由此陷入了相當長一段時間的公眾募捐低潮。這次事件給整個美國的公益事業都帶來了陣痛和反思。美國人愈發意識到，公益組織健康發展的中心問題是個信譽問題，因此必須建立可問責制。經過基金會與政府之間長期的對話、磨合，美國慈善業逐漸制定出日趨合理而成熟的法律，使得既保證基金會的透明度和可問責制，又不妨礙慈善事業的順利進行。另外，民間也自發地成立許多監督組織，基金會本身也成立了諸如“理事會”這樣的組織，從而既維護了自身的利益，也起到自律作用，確保機構內外都有監督機制。

美國慈善法治對我國的啟示

美國完善的慈善事業法律規定是美國慈善事業發達的堅實基礎。在我國，現有的慈善立法等級已經無法適應慈善事業的快速發展，盡快推動慈善事業的立法工作已經成了當務之急。應把慈善組織作為一個獨立的法律主體，建立一部統一的慈善法，以規范慈善組織的概念、目的、準入與退出機制、監督管理機制及社會監督等等。但是在我國統一的《慈善法》頒布出臺之前，應當通過一些發達地區已經制定地方性法規對于慈善組織進行的了解，部分經濟地區對于慈善組織監管方面進行的有益的積極的探索，可以為推動全國慈善事業發展提供相應的參照標準，并且可以為我國制定統一的慈善立法提供豐富的經驗。所以，慈善事業的監督管理需要政府采取合理的措施加以引導，我國應當盡快制定一部統一的《慈善法》，以完善對慈善組織的行政監督方式。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com